ფედერალისტური წერილები- გია ნოდიას კომენტარი

არასამთავრობო ორგანზიაცია ,,იზრუნე შენს ქალაქზე” , პროექტ ,,იზრუნე განათლებაზე”- ფარგლებში იწყებს ,,ფედერალისტური წერილების” გამოქვეყნებას, როგორც ქართულ ასევე ინგლისურ ენაზე.
გია ნოდია
“ფედერალისტის” ტრადიცია და ძალაუფლების დანაწილების სტატუსი ქართულ პოლიტიკურ სისტემაში
ძალაუფლების დანაწილება თანამედროვე დემოკრატიის ცენტრალური პრინციპია. სწორედ მისი წყალობითაა შესაძლებელი, რომ დემოკრატია იყოს ლიბერალური, ანუ თავისუფლების დამცველი და უზრუნველმყოფი პოლიტიკური რეჟიმი. დემოკრატიის ლიბერალურობა დღეს ლამის თავისთავად ცხადად მიგვაჩნია, მაგრამ სინამდვილეში ეს სულაც არ არის ტრივიალური. არისტოტელე და ანტიკურ მოაზროვნეთა უმრავლესობა თვლიდა, რომ დემოკრატია განწირულია ტირანიად გადაგვარებისთვის. დემოკრატიული რეჟიმების გამოცდილება ანტიკურ და შუა საუკუნეების ხანაში გვიჩვენებს, რომ ის მუდმივად მერყეობდა ანარქიისა და ტირანიის პოლუსებს შორის. თავისთავად არაფერი გვაძლევს საფუძველს ვიფიქროთ, რომ ხალხი, როგორც კოლექტიური პოლიტიკური სუბიექტი, უფრო განწყობილია პატივი სცეს პიროვნების თავისუფლებას, ვიდრე ტრადიციული პოლიტიკური რეჟიმებისთვის ჩვეული სუვერენი –  მონარქი.
თანამედროვე პოლიტიკურ თეორიაში კონსენსუსის (ან თითქმის კონსენსუსის) საგნად შეიძლება ჩაითვალოს შემდეგი: ერთადერთი გარანტია იმისა, რომ სუვერენულმა პოლიტიკურმა ძალაუფლებამ საფრთხე არ შეუქმნას თავისუფლებას, რომ ის არ გადაგვარდეს ტირანიად ანუ ძალაუფლების თვითნებურ და შეუზღუდველ გამოყენებად, არის ის, რომ ის თავის შიგნითაა დანაწევრებული. ეს მოსაზრება ეფუძნება იმ წინამძღვარს, რომ პრინციპულად შეუძლებელია ლიბერალური დემოკრატია დაეფუძნოს რომელიმე პოლიტიკური სუბიექტის _ ლიდერის, პარტიის, თუნდაც მთლიანად ხალხის _ კეთილ ნებას. ეს არ ნიშნავს, რომ პოლიტიკური ნების ფაქტორი არ არის მნიშვნელოვანი, რომ ყურადღება არ უნდა მივაქციოთ იმას, რამდენად იზიარებენ ძალაუფლებაში მყოფი ადამიანები ლიბერალური დემოკრატიის ღირებულებებს, რამდენად ჩვეული და ბუნებრივია მათთვის და მთლიანად საზოგადოებისთვის შესაბამისი ქცევის წესები. ლიბერალური დემოკრატია ვერ დამყარდება ქვეყანაში, სადაც არ არსებობს კრიტიკული მასა ადამიანებისა, ვინც შესაბამის ღირებულებებს და ნორმებს იზიარებს და მზად არის მათთვის საბრძოლველად. მაგრამ ეს საკმარისი არ არის მყარი და სტაბილური _ ანუ კონსოლიდირებული _ დემოკრატიისთვის. სხვა სიტყვებით, დემოკრატია ვერ დაეყრდნობა კეთილ ლიბერალ მეფეს, მას დამატებითი საფუძველი სჭირდება.
ეს მოსაზრება, თავის მხრივ, ემყარება გარკვეულ წარმოდგენებს ადამიანის ბუნებაზე. პოლიტიკაში ჩაბმული ადამიანებისთვის დამახასიათებელია ამბიციის მაღალი დონე. როგორც ყველა პროფესიაში, წარმატების მისაღწევად საჭიროა საქმის სიყვარული, პოლიტიკოსისთვის სასარგებლოა, უყვარდეს ძალაუფლება. თუ პოლიტიკოსი არ ესწრაფვის ძალაუფლებას და არ იცის მისი მოპოვების წესები, ის თავის საქმეში ხელმოცარული იქნება და ქვეყნისთვის სასიკეთოსაც ვერაფერს გააკეთებს. მაგრამ ეს იმასაც ნიშნავს, რომ პოლიტიკოსს ყოველთვის უნდა, მაქსიმალურად გააფართოვოს თავისი ძალაუფლების სფერო და ამას ხშირად იმით ამართლებს (შესაძლოა, სავსებით გულწრფელად), რომ ასე მეტი კეთილი საქმის გაკეთებას შეძლებს. სხვაგვარი ქცევა პოლიტიკოსის ბუნების საწინააღმდეგოა.
მეორეს მხრივ, ადამიანი _ და ეს ეხება საუკეთესო ადამიანებსაც, _ ნაკლულია, სუსტია, შეიძლება შეცდეს ან ვნებებს აჰყვეს. ძალაუფლებაში ყოფნა განსაკუთრებული დონის სტრესთან და ამავე დროს ცდუნებებთან არის დაკავშირებული, ამიტომ ამ ვითარებაში ადამიანის სისუსტეები და ნაკლოვანებები შეიძლება უფრო დრამატული ფორმით გამოვლინდეს. ეს შეიძლება, სხვა ყველაფერთან ერთად, თვითნებურ ქცევაში, სხვა ადამიანების დაჩაგვრაში გამოვლინდეს. ამიტომ არ იქნება რეალისტური, მოვთხოვოთ პოლიტიკურ ლიდერს, თავადვე დაიოკოს ძალაუფლებისადმი სწრაფვა, თავადვე დაადგინოს, სად გადის ზღვარი, სადაც ძალაუფლების კონცენტრაცია მის ხელში საზოგადოებისთვის საზიანო ხდება და საფრთხეს უქმნის სხვა ადამიანთა თავისუფლებას და უსაფრთხოებას.
ამიტომ, რაც გინდა ქველი და გონიერი იყოს ხელისუფალი, მისი ძალაუფლება ყოველთვის შეზღუდული უნდა იყოს. მაგრამ ვინ უნდა შეზღუდოს იგი? ახალი დროის ლიბერალური დემოკრატიის პასუხია, რომ ძალაუფლების სისტემა ისე უნდა იყოს აგებული, რომ ძალაუფლების მატარებელი პიროვნებისა თუ ჯგუფის ამბიცია შეზღუდული და გაწონასწორებულია სხვა პიროვნების თუ ჯგუფის ამბიციით. ძალებსა და ამბიციებს შორის ამ მიმართებას შეკავებისადა გაწონასწორებისსისტემა ჰქვია. ოღონდ, ეს სისტემა ისეც არ უნდა აიგოს, რომ ძალაუფლების შტოებმა ერთმანეთის პარალიზება მოახდინონ: თითოეული მათგანი ქმედითუნარიანი უნდა დარჩეს, ანუ საკმარისი უფლებამოსილება და რესურსები უნდა ჰქონდეს შესაბამისი ამოცანების შესასრულებლად.
ამ დანაწევრების მინიმუმი, აღიარებული თანამედროვე პოლიტიკური თეორიის მიერ, არის ძალაუფლების საკანონმდებლო, აღმასრულებელი და სასამართლო შტოების შეფარდებითი დამოუკიდებლობა ერთმანეთისაგან. ეს მოდელი პირველმა ფრანგმა ფილოსოფოსმა შარლ ლუი მონტესკიემ დაამუშავა, მაგრამ ამერიკული დემოკრატიის მამებმა მოახდინეს მისი დეტალური დასაბუთება და ოპერაციონალიზაცია. “ფედერალისტის” 51-ე ნარკვევი არის კლასიკური ტექსტი, სადაც ძალაუფლების დანაწილების ეს მოდელი არის დასაბუთებული და აღწერილი.
ძალაუფლების დანაწილების ამ მოდელს ძალაუფლების შტოებს შორის ჰორიზონტალური დანაწილება შეიძლება ვუწოდოთ. უმეტეს ლიბერალურ დემოკრატიებში მას ემატება ძალაუფლების ვერტიკალური დანაწილება, ანუ პოლიტიკური სუვერენიტეტის დანაწევრება, ეროვნულ ხელისუფლებასა და მმართველობის სუბეროვნულ დონეებს შორის. ასეთი დანაწილების ყველაზე ძლიერი ფორმაა ფედერალიზმი, სადაც ძალაუფლების სუვერენული ფუნქციები გაყოფილია, ერთის მხრივ, სახელმწიფოებრიობის ნიშნების მატარებელ ფედერალურ ერთეულებს, მეორეს მხრივ კი _ მათ გამაერთიანებელ ფედერალურ სახელმწიფოს შორის. ფედერალიზმის კლასიკური პრინციპის პირველი და კლასიკური ფორმულირებაც “ფედერალისტშია” მოცემული. ვერტიკალური დანაწილების უფრო სუსტი ფორმაა სახელმწიფოში შედარებით მცირე თვითმმართველი ერთეულების არსებობა, რომლებიც ავტონომიურნი არიან კანონით განაზღვრული კომპეტენციების ფარგლებში. პოლიტიკური სისტემის შიგნით ძალაუფლების ვერტიკალური დანაწილების არსებობა დღეს მიჩნეულია დამატებით და მეტად სასურველ წინაპირობად იმისა, რომ მოცემული პოლიტიკური სისტემა ლიბერალურ დემოკრატიად ჩაითვალოს.
საქართველოს პოლიტიკური სისტემა მოიცავს ძალაუფლების როგორც ვერტიკალურ, ისე ჰორიზონტალურ დანაწილებას. პარლამენტი, როგორც საკანონმდებლო ხელისუფლების მატარებელი, აღმასრულებელი ხელისუფლების სათავეში მყოფი პრეზიდენტი და ადგილობრივი თვითმმართველობა ერთმანეთისგან დამოუკიდებლად მოიპოვებენ თავიანთ მანდატებს უზენაესი სუვერენისაგან _ ხალხისაგან. საამისოდ, ერთმანეთისგან დამოუკიდებლად ტარდება საპარლამენტო, საპრეზიდენტო და ადგილობრივი არჩევნები. კონსტიტუცია მიჯნავს ძალაუფლების თითოეული ამ შტოს დამოუკიდებელ უფლებამოსილებას. თუმცა სასამართლო ხელისუფლება უშუალოდ ხალხისგან არ იღებს მანდატს, კონსტიტუცია მასაც მკაფიოდ მიჯნავს სხვებისაგან და დამოუკიდებლობის საკმაოდ ძლიერ გარანტიებს უდგენს.
ამავე დროს, დამოუკიდებელ შემფასებელთა უმრავლესობა (აქ შეგვიძლია გამოვრიცხოთ ზედმეტად პოლიტიზებული და, შესაბამისად, ცალმხრივი და რადიკალური მოსაზრებები) პრინციპულ, სტრუქტურულ ნაკლოვანებებს ხედავს ქართულ პოლიტიკურ სისტემაში ლიბერალური დემოკრატიის თვალსაზრისით. აქედან ძირითადია ძალაუფლების ზედმეტი კონცენტრაცია პრეზიდენტის ინსტიტუტში _ რაც, მეორე მხრიდან რომ შევხედოთ, იგივეა, რაც მისი არასაკმარისი დანაწილება. კრიტიკა შეეხება როგორც პარლამენტის შედარებით სისუსტეს საპრეზიდენტო შტოსთან შედარებით, ისე სასამართლოს დამოუკიდებლობის ფაქტობრივ დეფიციტს და ადგილობრივი თვითმმართველობის მეტისმეტად შეზღუდულ რესურსებს და უფლებამოსილებას. ყველაზე მეტად ამის გამოა, რომ დემოკრატიის დონის ყველაზე ავტორიტეტულ საერთაშორისო შეფასებებში, რომელსაც ამერიკული ორგანიზაცია “ფრიდომ ჰაუსი” აკეთებს, საქართველო ბოლო ათი წლის მანძილზე სტაბილურად ხვდება “ნაწილობრივ თავისუფალ” და არა უბრალოდ “თავისუფალ” ქვეყანათა სიაში. თუ ეს შეფასება სამართლიანია, საქართველო ჯერჯერობით ვერ ჩაითვლება ჩამოყალიბებულ ლიბერალურ დემოკრატიად, ეს უფრო “ჰიბრიდული რეჟიმია”, რომელშიც არის როგორც დემოკრატიული, ისე ავტოკრატიული მმართველობის ელემენტები.
რა არის ამის მიზეზი? არის თუ არა ძირითადი პრობლემა კანონმდებლობა, კონკრეტული ხელისუფლების ქცევის წესი, თუ ღრმა სტრუქტურული, სოციალურეკონომიკური წინაპირობები? სანამ ამ საკითხზე გადავიდოდეთ, ჯერ ძალაუფლების დანაწილების კლასიკური ისტორიული ნიმუშები განვიხილოთ.
ტყეში ნაპოვნი თავისუფლება
როგორც ვთქვით, დებულება, რომ ძალაუფლების დანაწილება ლიბერალური დემოკრატიის აუცილებელი წინაპირობაა, დღეს პოლიტიკური თეორიის ანბანია. ჭეშმარიტების ანბანურობა ქმნის ილუზიას, თითქოს ის გამოყვანადი უნდა იყოს პოლიტიკური თეორიის საწყისი პრინციპებიდან: ვიღაც ჭკვიანი ადამიანები თავისთავად უნდა მისულიყვნენ ამ ჭეშმარიტებამდე, შემდეგ კი ის რეალობად უნდა ექციათ თავისუფალი რეჟიმის იდეით შთაგონებულ პოლიტიკურ ლიდერებს. როგორც ვთქვით, პირველი კლასიკური ტექსტი, სადაც ჩამოყალიბებულია ძალაუფლების დანაწილების თეორია არსებითად იმ სახით, რითაც მას დღესაც მართებულად ვთვლით, არის მონტენსკიეს “კანონთა გონის” XI წიგნის მე-6 თავი. ძალიან მნიშვნელოვანია მისი სათაური: “ინგლისის სახელმწიფო წყობა”. ამ ტექსტში მონტენსკიე თეორიული მსჯელობის შედეგად კი არ მიდის ძალაუფლების დანაწილების იდეამდე, არამედ ემპირიიდან, გამოცდილებიდან ამოდის: ინგლისში ცხოვრების შედეგად მან დაასკვნა, რომ ყველაზე თავისუფალი პოლიტიკური რეჟიმი სწორედ ამ ქვეყანაშია. ხოლო ამ თავისუფლების ძირებს ის ხედავს პოლიტიკური ძალაუფლების დანაწილებაში, რაც ინგლისისთვისაა ნიშნეული.
ამავე დროს, ის აღნიშნავს, რომ ინგლისელებსაც თავისუფალი რეჟიმისთვის მიზანმიმართული პოლიტიკური ქმედების გზით არ მიუღწევიათ. ინგლისის თავისუფლებები ჩამოყალიბდა, როგორც ისტორიულ გარემოებათა ნაწილობრივ მაინც გაუთვალისწინებელი შედეგი. მონტესკიეს სიტყვებით, ინგლისელებმა თავისუფლების პრინციპი “ტყეში აღმოაჩინეს” _ ანუ, მეტნაკლებად შემთხვევით წააწყდნენ მას.
ამ შემთხვევითობას სულ მცირე ორი ძირითადი წინაპირობა აქვს _ პოლიტიკური და ეკონომიკური. პოლიტიკური წინაპირობაა ბრძოლა მონარქიასა და დიდგვაროვნებს შორის, რომელშიც ვერც ერთმა მხარემ ვერ იზეიმა სრული გამარჯვება და იძულებული იყო, ერთმანეთთან კომპრომისი ეძებნა. კერძოდ, მათი ბრძოლის შემდეგ 1215 წელს დაიდო Magna Carta, დოკუმენტი, რომელიც პრივილეგიების და ძალაუფლების დანაწილებას ახდენდა მეფესა და ბარონებს შორის. დემოკრატიის ისტორიაში ფუძემდებლურ დოკუმენტად მას აქცევს ის, რომ აქ დაფიქსირდა პიროვნების ხელშეუვალი უფლებები, რომელთა დარღვევაც თვით მონარქს _ პოლიტიკური ძალაუფლების სუვერენულ მატარებელს, არ შეუძლია. ამ დროს ეს უფლებები ჯერ არ დაფიქსირებულა, როგორც საზოგადოდ ადამიანის უფლებები _ საუბარი კეთილშობილთა პრივილეგიებზე იყო. მაგრამ “მაგნა კარტამ” დასაბამი მისცა მეტნაკლებად უწყვეტ ტრადიციას, რომელმაც საბოლოოდ კაცობრიობის დიდი ნაწილი ადამიანის უფლებათა, როგორც საყოველთაო ხელშეუვალ უფლებათა, აღიარებამდე მიიყვანა.
ეკონომიკური წანამძღვარი არის ის, რომ ინგლისში ჩამოყალიბდა და თანდათან ცენტრალური ადგილი მოიპოვა კომერციულმა საზოგადოებამ, რომელსაც სხვაგვარად კიდევ ბურჟუაზიულ ან სამოქალაქო საზოგადოებას უწოდებენ. მან შემოიტანა ადამიანთა შორის ურთიერთობის ახალი პარადიგმა: არ არის აუცილებელი, კონკურენცია დამთავრდეს ერთი მხარის გამარჯვებით და მეორის განადგურებით ან დამორჩილებით (ან დროებითი ზავით, რომელსაც საბოლოო ჯამში ისევ ახალი ურთიერთგანადგურებაზე ორიენტირებული კონფლიქტი მოყვება). ეკონომიკურ კონკურენციაში შეიძლება ყველა მხარემ სარგებელი ნახოს (რაც, რა თქმა უნდა არ გამორიცხავს იმასაც, რომ რომელიმე მონაწილე სრულიად განადგურდეს კიდეც _ ოღონდ განადგურება აქ ნიშნავს გაკოტრებას, თამაშიდან გასვლას, შესაძლოა გაღატაკებას, მაგრამ არა მაინცდამაინც ფიზიკურ დაღუპვას ან დამონებას). სწორედ ამის გამოა, რომ კომერციული საზოგადოება, როგორც მონტესკიე ამბობს, “არბილებს” ადამიანთა ზნეს: მეორე ადამიანი არის კონკურენტი, რომელსაც უნდა შეეჯიბრო, ამავე დროს პარტნიორი, რომელთანაც უნდა ითანამშრომლო, მაგრამ არა მტერი, რომელიც უნდა გაანადგურო.
ურთიერთობა ძალაუფლების შტოებს შორის, რომლებიც დღეს დემოკრატიულ სისტემაში ერთმანეთს აკავებენ და აწონასწორობენ, განსხვავდება მეფეთა და დიდებულთა, ან ურთიერთკონკურენციაში ჩაბმულ ვაჭართა ურთიერთობისგან. მაგრამ ისტორიულად აქ პირდაპირი კავშირია. როცა მონტესკიე ინგლისში ძალაუფლების დანაწევრებაზე ლაპარაკობს, საკანონმდებლო ხელისუფლებას განასახიერებს პარლამენტი (რომელიც ისტორიულად დიდგვაროვანთა საკრებულოებიდან მოდის და რომელშიც შემდეგ თანდათან შევიდნენ სხვადასხვა სოციალური ჯგუფის წევრები), ხოლო აღამასრულებელს _ მეფე. მონტესკიე ამბობს, რომ ინგლისში ერთმანეთს აწონასწორებენ არა მხოლოდ საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლების მატარებლები, არამედ ძალაუფლების აგების ორი პრინციპი: არჩევითი (პარლამენტი) და დინასტიური (მონარქი). ძალაუფლების დანაწილების სისტემა ინგლისურ მმართველობაში არის ამ ორ ისტორიულ მეტოქეს შორის ზავის ინსტიტუციონალიზაცია.
რა დასკვნა გამოდის ინგლისის გამოცდილებიდან და მისი მონტესკიესეული ინტერპრეტაციიდან? ძალაუფლების დანაწილების სისტემებზე საუბრისას ძირითადი ყურადღება გამახვილებულია კონსტიტუციურ დებულებებზე. კონსტიტუციებს ადამიანთა მცირე ჯგუფი წერს და შემდეგ ხალხი (ან მისი წარმომადგენლები) იწონებს ან იწუნებს _ ხანდახან ისე, რომ კარგად არც იაზრებს კონსტიტუციის შინაარსს. მაგრამ იმისათვის, რომ პოლიტიკურ დიზაინერთა მცირე ჯგუფის მიერ დაწერილმა კონსტიტუციამ იმუშაოს, მისი დებულებები კორელაციაში უნდა იყოს იმასთან, თუ რა პოლიტიკური სუბიექტები არსებობს საზოგადოებაში და რეალურად რა ძალთა ბალანსია მათ შორის. ინგლისს დაწერილი კონსტიტუცია ახლაც არა აქვს, მაგრამ მისი ძალაუფლების სისტემა, როგორც მას მონტესკიე აღწერს, ემყარებოდა დინამიურ, თუმცა მეტნაკლებად მყარ წონასწორობას, ორ ისტორიულ მეტოქეს _ მეფესა და პარლამენტს შორის.
პოლიტიკური თავისუფლების პირობები არსებობს იქ, სადაც ძალაუფლების მონოპოლიზება შეუძლებელი გახდა _ არა იმიტომ, რომ ეს არავის უნდა, არამედ იმიტომ, რომ ამას არავის დაანებებენ. ამისთვის უნდა არსებობდეს ძალაუფლების სულ მცირე ორი საკმარისად ძლიერი და ერთმანეთისგან დამოუკიდებელი ცენტრი, რომლის წარმომადგენლებმა ერთმანეთი საბოლოოდ ვერ დაამარცხეს. მაგრამ ასეთი ვითარება შეიძლება აგრეთვე აღმოჩნდეს მუდმივი ქაოსის, ანუ საერთოდ როგორიმე პოლიტიკური რეჟიმის დეფიციტის წინაპირობა. უფრო სწორად, ისტორიულად სწორედ ეს იყო გადაუწყვეტელი პოლიტიკური კონფლიქტების ტიპური შედეგი. ინგლისის სამოქალაქო ომის გამოცდილებამ მისცა ბიძგი თომას ჰობსს, ჩამოეყალიბებინა თეორია, რომ ბუნებითი მდგომარეობა _ ანუ მყარი პოლიტიკური რეჟიმის არარსებობა _ იმდენად საშინელია, რომ მის თავიდან ასაცილებლად ადამიანები თავისი ნებით უნდა დაემორჩილონ აბსოლუტურ ძალაუფლებას (დღევანდელ ენაზე _ დიქტატურას).
ლიბერალური დემოკრატიის შანსს იძლევა კონფლიქტის სხვა გადაწყვეტა: ურთიერთვერგანადგურების ნეგატიური გამოცდილების საფუძველზე მხარეებმა უნდა იპოვონ modus vivendi, კონკურენციის და თანაარსებობის მეტნაკლებად მდგრადი ფორმა. სხვა სიტყვებით, უნდა ჩამოყალიბდეს პოლიტიკური წარმოდგენების და პრაქტიკების მდგრადი სისტემა, რომელიც შესაძლებელს ხდის თანამშრომლობას კონკურენტებს შორის. შუალედური მდგომარეობა ერთობას (ჰარმონიას, “ძმობას” და მისთ.) და ომს შორის ცხოვრების წესად იქცევა. ამას უკვე შეიძლება “პოლიტიკური კულტურაც” ვუწოდოთ.
პოლიტიკურ თეორიას არა აქვს რეცეპტი იმისა, თუ სახელდობრ როგორ უნდა ჩამოყალიბდეს ასეთი პოლიტიკური კულტურა, თუმცა არსებობს საფუძველი ვიფიქროთ, რომ ამას დიდად უწყობს ხელს კომერციული საზოგადოების (საბაზრო ეკონომიკის, “კაპიტალიზმის”) ინსტიტუტთა ჩამოყალიბება.
ამერიკის დემოკრატიის დამფუძნებელი მამები და ძალაუფლების დანაწილების პრინციპი
 
ძალაუფლების დანაწილების პრინციპის ფორმულირება ამერიკის შეერთებული შტატების კონსტიტუციაში სრულიად სხვა ისტორიულ და პოლიტიკურ კონტექსტში მოხდა. მას არ უძღოდა წინ საუკუნოვანი ბრძოლა მეფესა და პარლამენტს შორის. ადამიანთა შედარებით მცირე ჯგუფი, ვინც კონსტიტუცია დაწერა და ვისაც შემდეგ ამერიკის “დამფუძნებელი მამები” ან “სტრუქტურის შემქმნელები” (framers) ეწოდა,  ძალაუფლების ისტორიულად ჩამოყალიბებულ ბალანსს კი არ აფორმებდნენ, არამედ ახალ სახელმწიფოებრივ სტრუქტურას ქმნიდნენ. ეს ის განსაკუთრებული შემთხვევაა, როცა ახალი კონსტიტუციის მიღებით არსებული ქვეყნის პოლიტიკური რეჟიმი კი არ იცვლება, არამედ ახალი სახელმწიფო შეიქმნა და ახალ ერს ჩაეყარა საფუძველი. ეს ქმედება მაქსიმალურად გამოხატავდა სიტყვა “კონსტიტუციის” ეტიმოლოგიურ ძირს _ “დაფუძნებას”.
კონსტიტუციის ავტორთა ძირითადი ამოსავალი იყო, ერთის მხრივ, კლასიკური ლიბერალური თეორია _ განსაკუთრებით, ჯონ ლოკის და მონტესკიეს იდეები, მეორეს მხრივ კი სხვა პოლიტიკური რეჟიმების გამოცდილება. ამ უკანასკნელი თვალსაზრისით, გასათვალისწინებელი იყო ინგლისის (ამერიკელი კოლონისტების კულტურული და ისტორიული სამშობლოს), მაგრამ აგრეთვე ანტიკური და შუა საუკუნეების რესპუბლიკების გამოცდილება. “ფედერალისტის” ტექსტში ეს გამოცდილება უფრო მეტად ნეგატიური კონოტაციით მოიხსენიება. ინგლისის მონარქია “ტირანიად” განიხილება (რაც გასაგებია: ამერიკა ახალი გამოსულია ინგლისთან ომიდან, ხოლო მონარქია რესპუბლიკელებისთვის მისაღები ვერ იქნება). ისტორიული დემოკრატიები კი ორი მიზეზით ვერ გამოდგება მისაბაძ მაგალითებად: ერთის მხრივ: ისინი უფრო მეტად ქალაქის დონეზე არსებობდნენ და ძნელია მათი ინსტიტუტების გადატანა დიდ, ცამეტი შტატის გამაერთიანებელ პოლიტიკურ ერთეულზე; მეორეს მხრივ, მათ ქრონიკული არასტაბილობა და სისუსტე ახასიათებდა.
თუმცა ინგლისის პოლიტიკური სისტემა მნიშვნელოვანი ორიენტირი იყო ამერიკელი დამფუძნებელი მამებისთვის თუნდაც იმიტომ, რომ მას მონტესკიე იყენებდა მოდელად. ჰარვი მენსფილდის გამოთქმით, ამერიკელებმა მოახდინეს აღმასრულებელი ხელისუფლების რესპუბლიკანიზაცია: ამერიკის პრეზიდენტი გარკვეულად ჰგავს ინგლისის მეფეს (ცხადია, არა დიდი ბრიტანეთის დღევანდელ სისტემაში), ოღონდ ის ხალხის არჩეულია, ანუ რესპუბლიკური მანდატი აქვს. ამ მომენტის გარდა, ძალაუფლების დანაწილება აღმასრულებელ, საკანონმდებლო და სასამართლო ძალაუფლებებს შორის ამერიკის კონსტიტუციაში ძირითადად მიჰყვება მონტესკიეს სქემას.
ის, რაც ამერიკული გამოცდილების უმნიშვნელოვანეს განსხვავებას შეადგენს ბრიტანული და, შესაბამისად, მონტესკიესეული მოდელისგან, არის პოლიტიკური სუვერენიტეტის ჰორიზონტალური დანაწევრება ფედერალურ ხელისუფლებასა და შტატების ხელისუფლებას შორის, რასაც დღეს “ფედერალიზმს” ვეძახით. როგორც ვთქვით, ეს სწორედ ამერიკელების გამოგონებაა.
მაგრამ საავტორო უფლებებზე მეტად აქ სხვა მომენტია მნიშვნელოვანი. ძალაუფლების ვერტიკალური და ჰორიზონტალური დანაწილების მოდელების შექმნისას დამფუძნებელი მამები სრულიად სხვადასხვა საწყისი ვითარებიდან ამოდიოდნენ. ფედერალური დონის ხელისუფლების მოწყობისას ისინი მსჯელობდნენ, როგორც შედარებით თავისუფალი პოლიტიკური დიზაინერები. რაკი მანამდე ამ დონის მმართველობას ამერიკაში უბრალოდ არ უარსებია, ფედერალური ინსტიტუტები უშუალოდ ვერ გააგრძელებდნენ ამერიკის პოლიტიკური ინსტიტუტების ტრადიციას. აი, ძალაუფლების ვერტიკალური დანაწილების შემთხვევაში კი ვითარება სულ სხვა იყო. კონსტიტუციის ავტორების არჩევანი შედარებით ვიწრო პოლიტიკურ ჩარჩოებში მოექცა. ერთის მხრივ, მათ ძლიერი ერთიანი სახელმწიფოსთვის უნდა ჩაეყარათ საფუძველი, მაგრამ ისე, რომ შტატებისთვის ნებაყოფლობით დაეთმობინებინათ სუვერენიტეტი, ან მისი ნაწილი. ინგლისთან ომის გამოცდილებამ აჩვენა შტატებს შორის არსებული კონფედერაციული გაერთიანების სრული არაეფექტურობა. ამერიკელმა კოლონისტებმა დიდწილად იღბლის და საფრანგეთის დახმარების შედეგად გაიმარჯვეს, მაგრამ ახალი კონფლიქტის შემთხვევაში არ ჰქონდათ გარანტია, რომ დამოუკიდებლობას და რესპუბლიკურ წყობას შეინარჩუნებდნენ. დამფუძნებელი მამების და მათი მომხრეების (“ფედერალისტების”) აზრით, აუცილებელი იყო, იმ დროს არსებული ცამეტი შტატი ერთიან სახელმწიფოდ გაერთიანებულიყო, ერთიანი საგადასახადო სისტემითა და ერთიანი არმიით. ამ გეგმას ჰყავდა ძლიერი მოწინააღმდეგეები _ იმ დროის ენაზე. ანტიფედერალისტები _ მაგალითად, დამოუკიდებლობისთვის ბრძოლის ისეთი გმირები, როგორც ჯორჯ მეისონი ან პატრიკ ჰენრი. ეს უკანასკნელნი თვლიდნენ, რომ ჭეშმარიტი დემოკრატია მოქალაქეთა მუდმივ კონტროლს საჭიროებდა, ამიტომ მხოლოდ შედარებით მცირე ზომის პოლიტიკურ ერთეულებში იყო შესაძლებელი _ ისტორიაც ამას ღაღადებდა. უზარმაზარ ტერიტორიაზე გაშლილი ქვეყნის ხელისუფლება გაუსხლტებოდა მოქალაქეთა კონტროლს და ტირანიად გარდაიქმნებოდა.
ასეთ ვითარებაში, მაქსიმუმი, რისი მიღწევაც დამფუძნებელ მამებს შეეძლოთ, იყო შედარებით ძლიერი ფედერალური ხელისუფლების შექმნა, მაგრამ იმ პირობით, რომ ის მთლიანად ვერ დაიქვემდებარებდა შტატებს, ანუ ვერ იქნებოდა განუყოფელი პოლიტიკური სუვერენიტეტის მატარებელი. რას იზამდნენ ისინი, უნიტარული სახელმწიფოს შექმნა რეალისტური ალტერნატივა რომ ყოფილიყო, სამარჩიელო საკითხია. მთავარი ისაა, რომ ასეთი არჩევანი მათ არც ჰქონიათ.
ანტიფედერალისტური განწყობების ფონმა ძალაუფლების ფედერალური დონის აგებულებაზეც მოახდინა გავლენა. როგორც უკვე ვთქვით, ძალაუფლების ვერტიკალური დანაწილების კონცეფცია ეფუძნებოდა გარკვეულ პოლიტიკურ ფილოსოფიას _ სახელდობრ, რესპუბლიკურ ღირებულებებს, ტირანიის არდაშვების იდეას. დამფუძნებელ მამებს უნდა შეეხამებინათ ორი პრინციპი _ ერთის მხრივ, მიეღოთ ეფექტური, ქმედითუნარიანი ხელისუფლება, მეორეს მხრივ კი არ დაეშვათ მისი ბოროტად გამოყენების შესაძლებლობა, თუ ის ამბიციურ ადამიანებს ჩაუვარდებოდა ხელთ. შეიძლება ითქვას, “ფედერალისტის” ორი ძირითადი ავტორი ამ ორ პრინციპს განასახიერებს: ალექსანდრ ჰამილტონი ამერიკის ისტორიაში ძლიერი, “ენერგიით აღსავსე” ფედერალური აღმასრულებელი ხელისუფლების ადეპტად შევიდა (“energy in the executive”), ხოლო ჯეიმს მედისონი _ ხელისუფლების მაქსიმალური შეზღუდვის მომხრედ. შემდეგ, ერთის მხრივ, ჰამილტონი (ჯონ ადამსთან ერთად), მეორე მხრივ კი მედისონი თომას ჯეფერსონთან ერთად სწორედ ამ საკითხის გარშემო ლამის სამკვდროსასიცოცხლოდ გადაეკიდებიან ერთმანეთს. “ფედერალისტის” შექმნის დროისთვის ისინი მოკავშირეები არიან და ერთად იცავენ ფედერალური ხელისუფლების შექმნის პროექტს, თუმცა მკვლევარები პუბლიუსის ტექსტებშიც პოულობენ განსხვავებებს მათ მიდგომებს შორის.
აქ მნიშვნელოვანია გავიაზროთ, რომ ჰამილტონის პარტიას _ ძლიერი აღმასრულებელი ხელისუფლების მოთხოვნას _ ზღუდავდა არა მხოლოდ რესპუბლიკური არგუმენტები, არამედ ის გარემოებაც, რომ თუ ფედერალური აღმასრულებელი მეტისმეტად ძლიერი იქნებოდა, ანტიფედერალისტური ოპოზიცია გაძლიერდებოდა და კონფერაციიდან ფედერაციაზე გადასვლის თვით იდეა შეიძლებოდა დამარცხებულიყო. სამ შტოდ დანაწევრებული ფედერალური ხელისუფლების შექმნას შტატები ნაკლებ წინააღმდეგობას გაუწევდნენ, ვიდრე ისეთ ხელისუფლებას, სადაც ვერავინ შეძლებდა ძალაუფლების ბოროტად გამოყენებას შტატების თუ მოქალაქეების საზიანოდ.
წინასწარი დასკვნები: როგორ იქმნება და ნარჩუნდება ლიბერალური წესრიგი
თავიდან ვთქვით, რომ ლიბერალური წესრიგი ვერ დაემყარება მხოლოდ კეთილი ლიბერალური მეფის (ან თუნდაც კეთილი ლიბერალი პრეზიდენტის) ნებას, მას სჭირდება შეკავებისა და გაწონასწორების ეფექტური მექანიზმი. მაგრამ როგორ იქმნება ეს მექანიზმი? ხომ არ შეიძლება, ერთგვარი ლიბერალური დეიზმის პოზიცია ავირჩიოთ: კეთილი ლიბერალი მეფე ერთხელ მოვა, ააწყობს შეკავებისა და გაწონასწორების სისტემას (დღევანდელ ვითარებაში _ ბრძენი საერთაშორისო კონსულტანტების დახმარებით), ამის შემდეგ კი დემოკრატია “ავტოპილოტზე” დაჯდება, ანუ მასში მუდმივი კვლავწარმოების პროგრამა ჩაიდება? აპრიორულად ამის შესაძლებლობას ვერ გამოვრიცხავთ. მაგრამ განხილული მაგალითები ცხადად გვეუბნება, რომ დიდ ბრიტანეთსა და შეერთებულ შტატებში _ კლასიკური ლიბერალური დემოკრატიის ქვეყნებში _ ასე არ ყოფილა. ორივე შემთხვევაში, ლიბერალური წესრიგი შეიქმნა იმ პირობებში, როცა ძალაუფლების ერთ ხელში კონცენტრაციის რეალური არჩევანი არ არსებობდა ან ასეთი გამოსვლის ალბათობა შედარებით სუსტი იყო.
ამ შემთხვევებიდან გამომდინარე, შეიძლება ჩამოვაყალიბოთ ჰიპოთეზა, რომ ძალაუფლების დანაწილებას პოლიტიკური ინსტიტუტების დონეზე წინ უნდა უსწრებდეს ძალაუფლების ერთმანეთისგან დამოუკიდებელი ცენტრების არსებობა, რომელთაგან არც ერთს არა აქვს რესურსები, რათა საბოლოოდ დაამარცხოს, გაანადგუროს მეორე. ამ მსჯელობის კონტექსტში ძალიან საინტერესოა მოვიყვანოთ ლეო შტრაუსის სკოლის ერთ-ერთი თვალსაჩინო წარმომადგენლის, პიერ მანას მოსაზრება, რომელიც წარმოადგენს პასუხს უფრო ზოგად კითხვაზე: საერთოდ რატომ შეიქმნა ლიბერალური წესრიგი, თან მაინცდამაინც დასავლეთში? საუკუნეების მანძილზე განუყოფელი სუვერენიტეტი იყო ნორმა და თეორიულადაც კი ძნელად მოაზრებადი იყო ერთი პოლიტიკური ერთეულის შიგნით ძალაუფლების დანაწილების იდეა.
ლიბერალური ტრანზიციის ძირი აქ თეოლოგიურ-პოლიტიკურ დუალიზმშია დანახული. გვიანი შუა საუკუნეების ევროპაში შეიქმნა უნიკალური ვითარება, როდესაც შეიქმნა დაძაბულობა და ძალთა არამდგრადი ბალანსი, ერთის მხრივ, კათოლიკურ ეკლესიასა, მეორეს მხრივ კი აბსოლუტური მონარქიით წარმოდგენილ საერო ხელისუფლებას შორის. ეს განსვლა ისტორიულად უნიკალურია, რადგან პოლიტიკური პრაქტიკის ნორმაა პოლიტიკურ და რელიგიურ ძალთა შორის შეთანხმებული მოქმედება (მაგალითად, ეს ნორმად დარჩა მართლმადიდებლურ სამყაროში). ამ განსვლამ შექმნა ერთგვარი “ძალაუფლების ღრიჭო”, რომელმაც საერო პოლიტიკის და, საბოლოოდ, ლიბერალური იდეების შექმნა გახადა შესაძლებელი.
ამ სტატიაში ძნელია “ძალაუფლების ღრიჭოს” ჰიპოთეზის შემოწმება ყველა იმ ქვეყანაზე, რომლებიც კონსოლიდირებულ ლიბერალურ დემოკრატიებადაა აღიარებული. მაგრამ ზოგადი მიმოხილვაც საშუალებას გვაძლევს დავინახოთ, რომ, როგორც წესი, ლიბერალურ დემოკრატიებში არსებობს ძალაუფლების ცეტრთა და/ან სოციალურ ჯგუფთა და იდეოლოგიურ განწყობათა მეტნაკლებად მკვეთრად გამოხატული პლურალიზმი, სადაც ვერც ერთი მხარე ვერ ხდება სრულად დომინანტური. სხვადასხვა პერიოდში და ქვეყანაში, ეს შეიძლება იყოს, ვთქვათ, მეწარმეთა, პროფკავშირთა და რელიგიურ ორგანიზაციათა ინტერესების შეჯახება (ევროპული ქვეყნების კლასიკური ვარიანტი), ტრადიციულ რელიგიურ ღირებულებებსა და მოდერნისტულპროგრესისტულ ღირებულებებზე ორიენტირებული ჯგუფები, სხვადასხვა კონფესიური ჯგუფები (ვთქვათ, ჰოლანდიაში), სხვადასხვა საგარეო-პოლიტიკურ არჩევანზე ორიენტირებული ადამიანები (ჩინეთთან ერთიანობის და მისგან დამოუკიდებლობის მომხრეები ტაივანში) და ა.შ. ეს დაპირისპირებები ჩვეულებრივ არტიკულირებულია როგორც მემარჯვენე და მემარცხენე პოლიტიკური პლატფორმები, თუმცა ის, თუ საკუთრივ რას ნიშნავს “მემარჯვენე” და “მემარცხენე”, ყოველი ქვეყნის კონკრეტულ კონტექსტს უკავშირდება. ცალცალკე ურთიერთდაპირისპირებული ჯგუფები შეიძლება სულაც არ იყოს ორიენტირებული მაინცდამაინც ლიბერალურ ღირებულებებზე _ ან მათი დაცვა მიაჩნდეთ ძირითად პრიორიტეტად (ლიბერალური პარტიები იშვიათად არიან პოლიტიკურად ძლიერები, მაგრამ ლიბერალური ინსტიტუტები ერთადერთი გარანტი ხდება იმისა, რომ ინტერესთა და პლატფორმათა დინამიური პლურალიზმის ფონზე მდგრადი და სტაბილური პოლიტიკური წესრიგი შეიქმნას.
კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი დაკვირვება არის ის, რომ ამერიკის შეერთებული შტატები რჩება ერთადერთ დიდ დემოკრატიად, სადაც ძალაუფლების დანაწილების მონტესკიესეული პრინციპი თანმიმდევრულად არის განხორციელებული. სხვა ქვეყნებში ამგვარი პრინციპების გავრცელება სცადეს, მაგრამ არც ისე წარმატებით (მაგ., ლათინური ამერიკის ქვეყნებში), ან ეს პრინციპი მეტად შეზღუდულადაა ინტერპრეტირებული. ამ ბოლო შემთხვევის ილუსტრაციაა ევროპის ქვეყანათა უმრავლესობისთვის დამახასიათებელი საპარლამენტო რესპუბლიკები. მონტესკიეს მიერ სამაგალითოდ მიჩნეულმა ბრიტანულმა დემოკრატიამაც, მას შემდეგ, რაც მეფე პოლიტიკური ცხოვრების პერიფერიაზე განიდევნა, პრაქტიკულად უარი თქვა ძალაუფლების დანაწილების იდეაზე იმ ფორმით, რაც მონტესკიეს მოსწონდა.
ამ დემოკრატიებში საერთოდ ძნელია ვისაუბროთ საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლებების გამიჯვნაზე ამ სიტყვის მკაცრი აზრით, რადგან უარყოფილია მთავარი პრინციპი: ამ ორ შტოს ძალაუფლების ერთმანეთისგან დამოუკიდებელი მანდატი ჰქონდეს. აღმასრულებელი ხელისუფლება საკანონმდებლოს მიერ იქმნება ფუნქციათა დელეგირების გზით. ეს აღმასრულებელ ხელისუფლებას ფორმალურად მეორადად (და თითქოსდა უფრო სუსტად) აქცევს საკანონმდებლოსთან შედარებით. მაგრამ თუ ძალაუფლების სისტემის რეალურ ფუნქციობას შევხედავთ, უფრო პირიქით გამოდის: საკანონმდებლო ძალაუფლება, პრაქტიკულად, უმრავლესობაში მყოფი პარტიის თუ კოალიციის პრეროგატივაა, ხოლო ამ პარტიის თუ კოალიციის წამყვანი ფიგურები სწორედ აღმასრულებელ ხელისუფლებაში არიან თავმოყრილი. ამიტომ საქმე იმაზე დადის, რომ პარტიულ ლიდერებს ამავე პარტიის (პარტიების) იერარქიულად უფრო დაბალ საფეხურზე მდგომი წევრები აწონასწორებენ.
რაც შეეხება სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობას, ის საკმაოდ მაღალი ხარისხითაა განხორციელებული, მაგრამ უფრო იმის ხარჯზე, რომ, აშშ-სგან განსხვავებით, ძალაუფლების ეს შტო საერთოდ შორსაა პოლიტიკური და, შესაბამისად, დემოკრატიული კონტროლისაგან. აქ ათვალისწუნებით უყურებენ სასამართლო ხელისუფლებაში დემოკრატიული მონაწილეობის ისეთ ფორმებს, როგორიცაა მოსამართლეთა არჩევითობა ან ნაფიც მსაჯულთა ინსტიტუტი. სამაგიეროდ, პოლიტიკურ ფიგურებს თითქმის არ შეუძლიათ გავლენა მოახდინონ მოსამართლეთა დანიშვნაზე თუ განთავისუფლებაზე. სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობა ხორციელდება მოსამართლეთა, როგორც პროფესიული კორპორაციის, საზოგადოებრივი და პოლიტიკური სფეროებისგან მაქსიმალური იზოლირებით.
ამდენად, კონტინენტური ევროპის საპარლამენტო დემოკრატიებში შეკავებისა და გაწონასწორების სისტემა გაცილებით უფრო სუსტია, ვიდრე ამერიკის შეერთებულ შტატებში, მაგრამ ისინი მაინც ლიბერალურ დემოკრატიებად არიან აღიარებულნი. ეს მხოლოდ აძლიერებს ზემოთ ჩამოყალიბებულ ჰიპოთეზას: ძალაუფლების შეზღუდვას უზრუნველყოფს არა იმდენად ძალაუფლების დანაწილების კონსტიტუციური სქემა, რამდენადაც სოციალურ ინსტიტუტთა, ინტერესთა და ღირებულებათა პლურალიზმი, რომელიც გამოხატულებას პოლიტიკურ პარტიათა პლურალიზმში ჰპოვებს, და თვით პარტიებს შიგნით დემოკრატიის საკმაოდ მაღალი დონე. ფონური, მაგრამ ძალიან მნიშვნელოვანი წინაპირობაა პოლიტიკური კულტურის ისეთი ნიშნები, როგორიცაა პოლიტიკური ინსტიტუტებისადმი ნდობის შედარებით მაღალი დონე და ძალაუფლების გაზიარების (sharing _ არ აგვერიოს ძალაუფლების მონტესკიესეულ თუ ამერიკულ დანაწილებაში), პოლიტიკაში კონსენსუსის მიღწევის ჩვევა.

ახლა ვნახოთ, როგორ იმუშავებს ეს ჰიპოთეზა საქართველოსთან მიმართებაში.

 
საქართველო: სახელდობრ, რისი დეფიციტი?  
საქართველოს პოლიტიკური სისტემისთვის დამახასიათებელია ძალაუფლების კონცენტრაციის მაღალი დონე, რაც სხვანაირად შეგვიძლია გამოვთქვათ, როგორც ძალაუფლების დანაწილების დეფიციტი. ეს შეფასება გამოითქმებოდა პოსტსაბჭოთა საქართველოს განვითარების ყველა პერიოდში, მიუხედავად იმისა, რომ ქვეყანაში გამოიცვალა სამი ხელისუფლება, რომელთაგან თითოეული რადიკალურად ემიჯნებოდა წინამორბედს და არადემოკრატიულობაში სდებდა მას ბრალს. ამ შეფასებაზე თანხმდებიან პოლიტიკური ექსპერტები, რომლებიც შეიძლება სხვადასხვაგვარად აფასებდნენ საქართველოს პოლიტიკური ევოლუციის სხვადასხვა ეტაპს და ასპექტს.
რა არის ამის მიზეზი, ან უფრო დრამატულად რომ დავსვათ საკითხი _ რა (ვინ) არის დამნაშავე? პირველი ეჭვმიტანილი, ბუნებრივია, კონსტიტუციაა. მისი რა დებულებებია კრიტიკის სამიზნე იმ ნიშნით, რომ ისინი არ უზრუნველყოფს ძალაუფლების განაწილების ჯეროვან დონეს?
პირველი პრობლემაა ის, თუ როგორ განსაზღვრავს საქართველოს კონსტიტუცია მიმართებას აღმასრულებელსა და საკანონმდებლო ხელისუფლებას შორის. ამ მხრივ კრიტიკა ორგვარია. ერთის მხრივ, საუბრობენ იმაზე, რომ კონსტიტუცია მეტისმეტად ფართო უფლებამოსილებას ანიჭებს პრეზიდენტს და, მის ხარჯზე, ასუსტებს საკანონმდებლო ხელისუფლებას _ პარლამენტს. ამ კონტექსტში განსაკუთრებით მძაფრი კრიტიკა დაიმსახურა (მათ შორის ამ სტრიქონების ავტორის მხრიდან) საკონსტიტუციო ცვლილებებმა, რომლებიც საქართველოს პარლამენტმა 2004 წლის თებერვალში, ვარდების რევოლუციის შემდეგ გაატარა. ამ ცვლილებებამდე, 1995 წლის კონსტიტუციით, საქართველოში არსებობდა საკანონმდებლო და აღმასრულებელი სისტემის უფრო მკვეთრი გამიჯვნის სისტემა, რომელიც ძირითადი სქემის დონეზე ჰგავდა ამერიკულს, თუმცა კონკრეტული უფლებამოსილებების თვალსაზრისით მეტ უპირატესობას ანიჭებდა პრეზიდენტს (მაგალითად, მხოლოდ პრეზიდენტს შეეძლო ბიუჯეტის პროექტის წარდგენა, სამთავრობო სტრუქტურებში ცვლილებების ინიცირება და ა.შ.). 2004 წლის თებერვლიდან საპრეზიდენტო ძალაუფლებისკენ “გადახრა” კიდევ უფრო გაძლიერდა: კერძოდ. პრეზიდენტს და პარლამენტს შორის პრინციპული კონფლიქტის პირობებში (მთავრობის შემადგენლობისა თუ ბიუჯეტის განმეორებითი უარყოფა პარლამენტის მიერ), პრეზიდენტს პარლამენტის დათხოვნის საშუალება მიეცა. ამ პირობებში საკმაოდ ძნელია იმის მოლოდინი, რომ პარლამენტი პრეზიდენტთან პრინციპულ დაპირისპირებას გაბედავს: ეს მისთვის თვითმკვლელობის ტოლფასი იქნება.
მეორეს მხრივ, კრიტიკოსების დიდი ნაწილისთვის სასურველია არა საკანონმდებლო და აღმასრულებელ ხელისუფლებათა შორის ძალაუფლების დანაწილების კლასიკური მოდელი, როგორც ის ამერიკის შეერთებული შტატების კონსტიტუციაშია განხორციელებული, არამედ ევროპული სტილის საპარლამენტო სისტემა, რაც, როგორც ვთქვით, საერთოდ უკანა პლანზე აყენებს ძალაუფლების დანაწილების პრინციპს. ძირითადი მოსაზრება აქ მდგომარეობს იმაში, რომ საპრეზიდენტო სისტემა ხელს უწყობს ძალაუფლების კონცენტრაციას ერთი პიროვნების  ხელში, საპარლამენტო სისტემაში კი უფრო სავარაუდო იქნება კოალიციური უმრავლესობების შექმნა, რაც აიძულებს მოწინააღმდეგე პარტიებს, კომპრომისი და კონსენსუსი ეძებონ. სხვა სიტყვებით, საპრეზიდენტო სისტემა გულისხმობს მიდგომას  “ყველაფერი გამარჯვებულს მიაქვს”, მაშინ, როდესაც საპარლამენტო სისტემაში ერთზე მეტი გამარჯვებული შეიძლება იყოს, ამიტომ გამარჯვებულსა და დამარცხებულს შორის განსხვავება ნაკლებ დრამატულია.
ორივე ეს არგუმენტი ყურადსაღებია. 2004 წლის თებერვლის საკონსტიტუციო შესწორებებმა ნამდვილად კიდევ უფრო გადახარეს ძალთა კონსტიტუციური ბალანსი საპრეზიდენტო ინსტიტუტის სასარგებლოდ. მეორეს მხრივ, თუ არ ჩავთვლით ამერიკის შეერთებული შტატების განსაკუთრებულ შემთხვევას, წარმატებულ დემოკრატიათა უმრავლესობა სწორედ საპარლამენტო რესპუბლიკაა, ან შერეული (“ნახევრადსაპრეზიდენტო”) რესპუბლიკაა, სადაც ხალხის მიერ არჩეულ პრეზიდენტს პარლამენტზე დამოკიდებული (და შედარებით ძლიერი) პრემიერ მინისტრი აწონასწორებს (ამ უკანასკნელი სისტემის კლასიკური შემთხვევა საფრანგეთია). ამისგან განსხვავებით, ამერიკული სისტემის გადმოღების მცდელობებს საკმაოდ არასტაბილური და/ან არცთუ მაინცდამაინც დემოკრატიული რეჟიმების ჩამოყალიბებამდე მივყავართ.
მაგრამ სისუსტეები კრიტიკოსთა მოსაზრებებსაც აქვს. ჯერ ერთი, სულაც არ არის გარანტირებული, რომ საპარლამენტო არჩევნები საქართველოში, როგორც წესი, კოალიციური უმრავლესობების ჩამოყალიბებამდე მიგვიყვანს. საპარლამენტო არჩევნების ისტორია საქართველოში ამას არ აჩვენებს. საპარლამენტო არჩევნებმა 1990, 1995, 1999, 2004 და 2008 წლებში დასაბამი მისცა საკმაოდ მყარი ერთპარტიული უმრავლესობის ჩამოყალიბებას. განსხვავებული შედეგი იყო მხოლოდ 1992 და 2003 წლის (გაუქმებულ)საპარლამენტო არჩევნებზე. მაგრამ ეს ორი მაგალითიც დიდად იმედისმომცემი არ არის: ეს არჩევნები მიმდინარეობდა არა მხოლოდ ხელისუფლების, არამედ მთლიანად სახელმწიფოებრიობის საკმაოდ მძაფრი კრიზისის ფონზე, რასაც ძნელია ნორმალური ვითარება ვუწოდოთ. შეგვიძლია ვთქვათ, რომ ასე თუ ისე სტაბილურ პოლიტიკურ ვითარებაში საპარლამენტო არჩევნებიც საქართველოში ჯერჯერობით ერთ მკაფიო გამარჯვებულს გვაძლევს.
მეორეს მხრივ, წარმატებული საპარლამენტო სისტემა საჭიროებს მეტნაკლებად განვითარებულ პარტიულ სისტემას, სადაც პარტიები სხვადასხვა სოციალური ჯგუფების ინტერესებთან და/ან განსხვავებულ პოლიტიკურ პლატფორმებთან არიან ასოცირებული. საქართველოში ეს წინაპირობა აშკარად არა გვაქვს. მეტნაკლებად წარმატებული პარტიები იქმნება როგორც, პოპულარული პოლიტიკური ლიდერების ორგანიზაციული  დანამატები. ცნობად სახეს, რომელიც წარმატებულ წინასაარჩევნო “მესიჯს” მოიმარჯვებს, შეუძლია არჩევნებამდე ცოტა ხნით ადრე საზოგადოებისთვის სრულიად უცნობი ადამიანები ჩაწეროს პარტიულ სიაში და წარმატებას მიაღწიოს. პოპულარული ლიდერის პოლიტიკიდან წასვლას კი ხშირად პარტიაც მიჰყვება _ როგორც ერთგულ ცოლს ასაფლავებენ ქმართან ერთად ზოგიერთ ტრადიციულ საზიგადოებაში. ეს ნიშნავს პარტიების საზოგადოებრივი ჯგუფებისა და ინტერესებისაგან მოწყვეტილობას, პარტიების არასტაბილობას და მათ შინაგან ავტორიტარიზმს. თუ პოლიტიკური პარტიები ასეთია, რატომ უნდა ველოდოთ, რომ საპარლამენტო სისტემა (რომელიც ნამდვილად ზრდის პოლიტიკური პარტიების როლს) უფრო დემოკრატიულ და პლურალისტურ ვითარებამდე მიგვიყვანს?
ეს არგუმენტები არ გამორიცხავს იმას, რომ საქართველოს საპარლამენტო სისტემა მართლაც უფრო “მოუხდეს”, ანუ მან რამდენადმე შეასუსტოს ძალაუფლების კონცენტრაციის ხარისხი ისე, რომ პოლიტიკური სტაბილურობის და ხელისუფლების ეფექტურობის მკვეთრი ვარდნა არ გამოიწვიოს. მაგრამ საერთაშორისო გამოცდილება გვიჩვენებს, რომ საპარლამენტო სისტემა განვითარებული დემოკრატიული პარტიების გარეშე სულაც არ უზრუნველყოფს გამართული დემოკრატიის ფუნქციობას, ხოლო მოკლევადიან პერსპექტივაში მან შეიძლება ქაოტური სიტუაცია და, შესაბამისად, “ძლიერი ხელის” მოთხოვნილება შექმნას. ამის მაგალითები აფრიკის კონტინენტზე საკმაოდ მრავლად შეიძლება ვიპოვოთ.
საქართველოში არსებულ ვითარებას ხშირად აკრიტიკებენ აგრეთვე სასამართლო ხელისუფლების არასაკმარისი დამოუკიდებლობისათვის. მრავალრიცხოვან კრიტიკოსთა აზრით, ვარდების რევოლუციის შემდეგ ისედაც არასრულყოფილი სასამართლო ხელისუფლება კიდევ უფრო მიება აღმასრულებელი ხელისუფლების ნებას. მაგრამ ამის მიზეზებზე საუბრისას კანონმდებლობა შედარებით ნაკლებ ახსენდებათ. ძნელია იმის უარყოფა, რომ სწორედ ვარდების რევოლუციის შემდეგ ხელისუფლებამ გადადგა არაერთი საკანონმდებლო ნაბიჯი, რაც სწორედ სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობის გაძლიერებას ისახავდა მიზნად. საერთაშორისო კონსულტანტთა რჩევების დიდი ნაწილი ამ მხრივ გაზიარებულია. პრობლემის ძირითადი მიზეზი, კრიტიკოსთა აზრით, (აღმასრულებელი) ხელისუფლების პოლიტიკური ნება და ქცევაა.
ამდენად, თუ საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლებების არასაკმარისი გამიჯნულობის მიზეზს ძირითადად კონსტიტუციაში ხედავენ, სასამართლოს დამოუკიდებლობის დეფიციტს სრულიად სხვა მიზეზებს მიაწერენ. თუნდაც ეს გვაფიქრებინებს, რომ მხოლოდ საკანონმდებლო გადაწყვეტებზე ფოკუსირება საკმარისი არ არის. გარდა ამისა, კანონმდებლობაც _ განსაკუთრებით, კონსტიტუციური დონის კანონმდებლობა _ პოლიტიკოსების მიერ იქმნება ძალთა გარკვეული ბალანსის კონტექსტში. ის ფაქტი, რომ 1995 წლის კონსტიტუციაში საკანონმდებლო და აღმასრულებელ ძალაუფლებებს შორის მეტი წონასწორობა დაფიქსირდა, კორელირდება იმ გარემოებასთან, რომ იმ დროინდელ ხელისუფლებას პარლამენტში ხმების ორი მესამედი არ ჰქონდა, თორემ პრეზიდენტ შევარდნაძეს და მის მომხრეებს 1995 წელსაც იმის მსგავსი მოდელის გატანა სურდათ, რაც პარლამენტმა 2004 წლის თებერვალში მიიღო. მანკიერ წრეს ვიღებთ: ძალაუფლების ზედმეტი კონცენტრაციის მიზეზი კონსტიტუციაა, მაგრამ კონსტიტუცია ისეთია, როგორიც არის, რადგან ძალაუფლება კონცენტრირებულია.
როგორ გაირღვეს მანკიერი წრე? გამოსავალი შეიძლება იყოს კეთილი ლიბერალი მეფის მოსვლა, რომელიც არა მხოლოდ ლიბერალურ კონსტიტუციას მიიღებს, არამედ შესაბამისად მოიქცევა კიდეც. ეს მიდგომა იმპლიციტურად აღიარებულია ქართული პოლიტიკური დისკურსის ძირითადად მორალისტური ხასიათით. მხარეები პრობლემების გადაწყვეტის სხვადასხვა გზებზე და მიდგომებზე კი არ კამათობენ, არამედ ერთმანეთს ტყუილში, დესპოტიზმში, კორუფციაში და/ან ქვეყნის ღალატში სდებენ ბრალს. მოკამათეთა დებულებები შესაბამისი პარტიების პლატფორმებს კი არ უკავშირდება, არამედ ხელისუფლებაში თუ ოპოზიციაში ყოფნას. ხელისუფლების წარმომადგენლები უფრო პატრიოტულსახელმწიფოებრივ თემატიკას უსვამენ ხაზს, ხოლო დემოკრატიისა და ადამიანის უფლებების თემები ოპოზიციას აქვს დასაკუთრებული. მაგრამ თუ ოპოზიცია ხელისუფლებაში მოვიდა, ის რამდენიმე თვეში ხდება ზუსტად იმავე ბრალდებების სამიზნე, რასაც მანამდე თავად აყენებდა.
ეს უკვე სამჯერ განმეორდა. ლოგიკურად, კეთილი მეფის თეორიას დისკრედიტაცია უნდა განეცადა. თუ გვჯერა რომ “ძალაუფლება აფუჭებს”, კიდევ რამდენი რევოლუცია უნდა მოხდეს ამ თეზისის დასადასტურებლად? 2007-08 წლების კრიზისულმა მოვლენებმა მეტად საინტერესო კორექტივები შეიტანა “კეთილი მეფის” თეორიის ქართულ ინტერპრეტაციაში. 2008 წლის იანვრის საპრეზიდენტო არჩევნებში გაერთიანებული ოპოზიციის პროგრამის ქვაკუთხედი იყო ძლიერი საპრეზიდენტო ინსტიტუტის გაუქმება და მისი შეცვლა საპარლამენტო დემოკრატიის მოდელით. თავისთავად, ეს სრულიად რაციონალური და არაორიგინალური პროგრამაა. უჩვეულო იყო განსაკუთრებული შიში, რომ ოპოზიციური კანდიდატის ძალაუფლებაში მოსვლის თანავე ტირანიის სულით მყისიერად არ მოწამლულიყო და, თავისი წინამორბედების მსგავსად, საპრეზიდენტო ძალაუფლების გაძლიერება არ დაეწყო. ეს შიში გადამწყვეტი ფაქტორი იყო გაერთიანებული ოპოზიციის საპრეზიდენტო კანდიდატის _ ლევან გაჩეჩილაძის _ შერჩევის და, განსაკუთრებით, მისი მარკეტინგის პროცესში. ძირითადი ღირსება, რითაც გაჩეჩილაძე საზოგადოებას წარედგინა, იყო ის, რომ ის არ არის პოლიტიკური ლიდერი, რომ მას არ უნდა და არც შეუძლია პრეზიდენტობა. გავრცელდა ხმა ლევან გაჩეჩილაძის მძიმე ავადმყოფობის შესახებ _ ამითაც გამოირიცხებოდა იმის ალბათობა, რომ მას ძალაუფლება “გააჩაუშე-სკუებდა”. გაჩეჩილაძის ერთადერთ ფუნქციად ცხადდებოდა, სასწრაფოდ მოეხდინა არსებული პოლიტიკური სისტემის დემონტაჟი და ქვეყანა საპარლამენტო სისტემაზე გადაეყვანა.
ეს მაგალითი აჩვენებს, რომ ქართული საზოგადოების და პოლიტიკური ელიტის დიდ ნაწილში ჩამოყალიბდა ერთგვარი “ძალაუფლების კომპლექსი”, საიდან გამოსავალიც, ერთის მხრივ, კეთილი (არაპოლიტიკური, დროებითი და სასურველია ავადმყოფი) ლიბერალი მეფეა, მეორეს მხრივ კი _ საპარლამენტო სისტემა, რომლის ძირითად ღირსებად მთავრობის შექმნის კოალიციური პრინციპის წახალისებაა დანახული. მაგრამ თუ გავითვალისწინებთ პოლიტიკური პარტიების ხასიათს, რაზეც ზემოთ ვისაუბრეთ, პრაქტიკულად ამ გეგმის ქვაკუთხედია მორიგება ძალაუფლების გაზიარების თაობაზე პოლიტიკური ელიტის ვიწრო წრის შიგნით. მაგრამ ასეთი სახელდახელოდ შექმნილი გაერთიანებების და მათ შიგნით მიღწეული შეთანხმებების სიმყარის საფუძველი ძალიან სათუოა. რა გარანტია გვაქვს, რომ რაღაც ეტაპზე ისევ არ გამოჩნდება ჯანმრთელი და უნარიანი ლიდერი, რომელიც უშუალოდ ხალხის ნდობის მოპოვებას შეძლებს და მისი ხელდასხმით მოახდენს ძალაუფლების კონცენტრაციას საკუთარ ხელში? სახელდობრ, რა შეუშლის მას ამაში ხელს?
აქ მივდივართ საზოგადოების შიგნით ძალაუფლების ცენტრების არსებობაზე, რასაც, თავის მხრივ, გარკვეული რესურსებისა და ინტერესების პლურალიზმი უნდა ედგას უკან. რა არის პლურალიზმის საფუძველი ქართულ სოციალურ და პოლიტიკურ სისტემაში?
ზედმეტად თამამი არ იქნება იმის განცხადება, რომ საქართველოში ნაკლებად არსებობს ინტერესთა და ღირებულებათა პლურალიზმი, რომელიც არტიკულირებულ პოლიტიკურ პლატფორმებშია წარმოდგენილი. გარკვეულ პერიოდებში გამოითქმებოდა წუხილები იმის გამო, რომ “საზოგადოება გახლეჩილია” და ეს სერიოზულ საფრთხეს უქმნის ქვეყანას. ამის ყველაზე მკაფიო მაგალითი იყო დაპირისპირება ზვიად გამსახურდიას მომხრეებსა და მოწინააღმდეგეებს შორის 1991-1993 წლებში (ის შემდეგაც გაგრძელდა, მაგრამ შესუსტებული სახით). 2007 წლის ნოემბრის მოვლენებმა ბევრს ის დრო გაახსენა: ისევ ალაპარაკდნენ გახლეჩილ საზოგადოებაზე, თუმცა ამჯერად კონფლიქტი, საბედნიეროდ, ისე შორს აღარ წასულა. ორივე ამ შემთხვევაში მძაფრი და ემოციური დაპირისპირების არსი იყო დამოკიდებულება გარკვეული პოლიტიკური ლიდერების (ზვიად გამსახურდიას, მიხეილ სააკაშვილის) მიმართ, მაგრამ მხარეები ნაკლებ აიგივებდნენ თავს გარკვეული სოციალური ინტერესების თუ ღირებულებების დაცვასთან (თუ არ ჩავთვლით დიქტატურის ან ერის ინტერესების ღალატის სტანდარტულ რიტორიკულ ბრალდებებს). ამ შემთხვევებშიც ანალიტიკოსებს შეუძლიათ, ამა თუ იმ მხარის მომხრეებს გარკვეული სოციალური მახასიათებლები მიაწერონ (ვიღაცას მეტი მომხრე ჰყავს თბილისის ელიტურ უბნებში, სხვას _ სოფლად და ა.შ.), ან მხარეების დისკურსში რაღაც თემების შედარებით სიძლიერეს გაუსვან ხაზი. მაგრამ მკაფიო სოციალური და იდეოლოგიური დაპირისპირება არც ერთ შემთხვევაში არ ყოფილა.
ქართულ პოლიტიკურ საზოგადოებას (ამ ცნებაში ვგულისხმობ პოლიტიკურად მეტნაკლებად აქტიურ ყველა ადამიანს) ახასიათებს, ან აქამდე ახასიათებდა იდეოლოგიური კონსოლიდაციის მეტად მაღალი დონე. პოლიტიკური პარტიები არ უპირისპირდებიან ერთმანეთს მემარცხენე თუ მემარჯვენე ეკონომიკური პოლიტიკის თემების ირგვლივ: ყველა საბაზრო ეკონომიკის და, ამავე დროს, გულუხვი სოციალური პოლიტიკის მომხრეა. ყველა იცავს დემოკრატიას, პიროვნების უფლებებს, რელიგიურ და ეთნიკურ შემწყნარებლობას და, ამავე დროს, მხარს უჭერს მართლმადიდებლური ეკლესიის განსაკუთრებულ როლს და ხაზს უსვამს პიეტეტს მის მიმართ. ყველა თვლის, რომ აფხაზეთის და სამხრეთ ოსეთის დაბრუნება საქართველოს შემადგენლობაში უპირობო პრიორიტეტია, თუმცა ეს მხოლოდ მშვიდობიანი გზით უნდა მოხდეს. ყველა პროდასავლურია და მხარს უჭერს ნატოსა და ევროკავშირში გაერთიანებას. რა თქმა უნდა, გარკვეული განსხვავებები არის, მაგრამ ისინი ნაკლებ  თვალსაჩინოა საჯარო რიტორიკის დონეზე და ნაკლებად განსაზღვრავს, თუ ვინ რა პოზიციას დაიჭერს პოლიტიკური დაპირისპირების კრიზისულ მომენტებში.
საერთო პოლიტიკური პლურალიზმის საფუძვლად არც რეგიონული განსხვავებები თუ დაპირისპირებები გამოდგება. 1998-2003 წლებში აჭარაში არსებობდა ალტერნატიული პოლიტიკური ცენტრი ასლან აბაშიძის პოლიტიკური რეჟიმის სახით. თუმცა აჭარის ლიდერს არ ჰქონია მკაფიოდ გამოხატული პოლიტიკური იდეოლოგია, მისი პოლიტიკური პრაქტიკები საკმაოდ ცხადად იყო განსხვავებული თბილისისგან (ავტორიტარიზმის) გაცილებით უფრო მაღალი დონე, აშკარა საგარეო-პოლიტიკური ორიენტაცია რუსეთზე). ძნელი წარმოსადგენია, ასეთი ტიპის პოლიტიკური ცენტრის არსებობას, საბოლოო ჯამში, ძალაუფლების დემოკრატიული დანაწილებისთვის შეეწყო ხელი _ ის, უბრალოდ, სახელმწიფოებრიობის რღვევის აგენტი იყო. მაგრამ ამ კონტექსტში უფრო იმის ხაზგასმაა მნიშვნელოვანი, რომ, როგორც მომდევნო მოვლენებმა აჩვენა, ასლან აბაშიძის რეჟიმს უკან არ ედგა სერიოზული სოციალური და ინსტიტუციური საფუძველი. აჭარის “განსაკუთრებულობა” პიროვნებაზე და მის მიერ შექმნილ რეჟიმზე იყო დაფუძნებული. აბაშიძის წასვლის შემდეგ “ალტერნატიული პოლიტიკური ცენტრის” ქიმერაც განქარდა.
ძალაუფლების დანაწილების დე ფაქტო აგენტები: ქუჩა და დასავლეთი
მაშ,  რა გამოდის საქართველოში ხელისუფლების ყველაზე სერიოზულ საპირწონედ? პოლიტიკურ გამოცდილებაზე დაყრდნობით შეგვიძლია გამოვყოთ ორი ფაქტორი. პირველი და ყველაზე ეფექტური არის ქუჩა. უფრო ზუსტად, ეს არის რუსთაველის პროსპექტზე შეკრებილი გაბრაზებული ხალხის კრიტიკული მასა. ჩავთვალოთ, რომ “კრიტიკულ მასას” შეადგენს იმდენი ადამიანი, რამდენიც ავსებს რუსთაველის გამზირის მონაკვეთს პარლამენტის წინ (ამით ავცდებით უკიდურესად პოლიტიზებულ შეფასებებს იმისა, თუ რამდენი ადამიანი მოვიდა ამა თუ იმ საპროტესტო მიტინგზე).
გამოცდილება აჩვენებს, რომ როგორც კი ასეთი პოლიტიკური სუბიექტი მატერიალიზდება, ეს სერიოზულ პოლიტიკურ ცვლილებებს მოასწავებს. ხდება ან რეჟიმის შეცვლა (ასე წავიდა როგორც გამსახურდიას, ისე შევარდნაძის ხელისუფლებები), ან ხელისუფლება მიდის სერიოზულ პოლიტიკურ დათმობებზე, რაზეც სხვა შემთხვევაში არ წავიდოდა (1989 წლის აპრილმა პრაქტიკულად საფუძველი გამოაცალა კომუნისტურ რეჟიმს, 1990 წლის ზაფხულში ის დათანხმდა, ოპოზიციისთვის მომგებიან საარჩევნო სისტემას, 2001 წლის ოქტომბერს მოჰყვა შევარდნაძის რეჟიმისთვის საკვანძო ფიგურების გადადგომა). 2007 წლის ნოემბრის მოვლენებმა პატერნი ნაწილობრივ შეცვალა: ხელისუფლება საკმაოდ დამაჯერებლად გამოვიდა კრიზისიდან, რაც 2008 წლის საპრეზიდენტო და, განსაკუთრებით, საპარლამენტოს არჩევნების შედეგებმა დაადასტურა. მაგრამ არ უნდა დაგვავიწყდეს, რომ 2007 წლის ნოემბერსაც მოჰყვა პრეზიდენტის ვადის ერთი წლით შემცირება (არსებითად, პრეზიდენტის გადადგომა) და სხვა სერიოზული დათმობები ოპოზიციის მოთხოვნების მიმართ (ოპოზიციამ ამ დათმობების ნაწილი საბოლოოდ ვერ “შეირგო”, მაგრამ ეს უკვე მისი ტაქტიკური შეცდომების ბრალი იყო).
რაკი ქუჩა ამდენად მნიშვნელოვანი ძალაუფლების ცენტრია, მრავალი ოპოზიციური პარტიისთვის სწორედ ის ხდება მთავარი ორიენტირი და პოტენციური მეკავშირე. ოპოზიციური პოლიტიკური პარტიების ძირითადი საქმიანობა ხდება არა არჩევნები და საპარლამენტო მოღვაწეობა, არამედ ქუჩის მობილიზაცია და, შემდეგ, მობილიზებული ქუჩის სახელით ხელისუფლებასთან მოლაპარაკება. შესაბამისად, ქუჩის აქტივობის შემცირება ავტომატურად იწვევს ოპოზიციის გავლენის მკვეთრ დაცემას.
აქედან გამომდინარე, რაღაც ზომით ქუჩა ნამდვილად მუშაობს, როგორც ხელისუფლების შემზღუდველი ცენტრი. მაშინაც კი, როცა ის შედარებით პასიურია, ხელისუფლება ანგარიშს უწევს მისი გააქტიურების პოტენციას: ის თავს არიდებს ისეთი ნაბიჯების გადადგმას, რაც მასობრივ პროტესტებს გამოიწვევს. თუ ის ამ მიდგომას გადაუხვევს (მაგალითად შეგვიძლია ავიღოთ საქართველოს ხელისუფლების ქცევა 2006 წლის ნოემბრიდან 2007 წლის სექტემბრამდე), ეს მას ქუჩის მხრიდან გააქტიურების და, აქედან გამომდინარე, უკანდახევის ფასად უჯდება.
ქუჩა დემოკრატიული პოლიტიკური პროცესის კანონიერი მონაწილეა. მაგრამ ის ვერ ითამაშებს ხელისუფლების სტაბილური ინსტიტუციური საპირწონის როლს, რაც შესაძლებელს გახდის კონსოლიდირებულ დემოკრატიას. ქუჩის ფაქტორი არამყარი და არაწინასწარმეტყველებადია, ამიტომ მასზე ძალიან ძნელია გრძელვადიანი პოლიტიკური სტრატეგიის დამყარება. საკმარისად რაციონალურ ხელისუფლებას ხანგრძლივი დროის მანძილზე შეუძლია ქუჩის ენერგიის წარმატებული ნეიტრალიზაცია _ ამ ხნის განმავლობაში ეს უკანასკნელი წმინდად პოტენციურ მოთამაშედ იქცევა. ისიც აშკარაა, რომ ქუჩა არ არის კომპეტენტური პოლიტიკური მოთამაშე, მას არ შეუძლია ხელისუფლების გამიზნული და ნიუანსირებული ოპონირება, მისგან მომდინარე გზავნილების ინტერპრეტირებას პოლიტიკური ელიტები ახდენენ მათი მიმდინარე ინტერესების შესაბამისად. ქუჩა თავისი ბუნებით ორიენტირებული არ არის ძალაუფლების გაზიარებაზე და განაწილებაზე, ის პოლიტიკური რადიკალიზმის მატარებელია, მისთვის უფრო “ყველაფრის ან არაფერის” კულტურაა დამახასიათებელი.
ეს არ ნიშნავს, რომ ქუჩის მონაწილეობით მიმდინარე პოლიტიკური პროცესები არ შეიძლება დემოკრატიის გაძლიერებით დამთავრდეს. ავიღოთ ცნობილი “ბოსტონის ჩაის ქეიფი”, როდესაც 1773 წელს ხალხმა ინგლისიდან საიმპორტოდ გამზადებული ჩაი წყალში გადაყარა. ეს იყო გაბრაზებული ხალხის რადიკალური აქცია, მაგრამ საბოლოოდ მან ამერიკული დემოკრატიის ზეიმს შეუწყო ხელი. ასეთი შედეგის მისაღწევად, ერთის მხრივ, საჭიროა პოლიტიკური ელიტების კომპეტენტური ქმედება, მეორეს მხრივ კი _ ქუჩის და ხელისუფლების გარდა სხვა სოციალური  და პოლიტიკური ძალების არსებობა. ქუჩა შეიძლება იყოს მხოლოდ კატალიზატორი, ტრანზიტული და ეპიზოდური მოთამაშე.
პოლიტიკური ელიტების მიერ ქუჩის ენერგიის ნაკლებ წარმატებული გამოყენების ილუსტრაციად შეიძლება გამოვიყენოთ 2007 წლის ნოემბრის პოლიტიკური კრიზისის შედეგები. ეს მოვლენები შეიძლებოდა უფრო დაბალანსებული პოლიტიკური სისტემისკენ გადადგმული ნაბიჯი გამხდარიყო. მაგრამ ეს არ მოხდა: ოპოზიციამ უარი თქვა მის მიერვე ინიცირებული საკონსტიტუციო შესწორებებისთვის პარლამენტში მიეცა ხმა, რადგან ამ დროს ქუჩის პროტესტის ორგანიზებით იყო დაკავებული, შემდეგ კი ხელისუფლებამაც უარი თქვა ზოგიერთ დაპირებულ დათმობაზე. რატომ? ოპოზიციური ელიტების ტაქტიკური შეცდომა, რა თქმა უნდა, ერთ-ერთი ახსნაა. მაგრამ არსებობს უფრო ღრმა მიზეზიც. რაკი ოპოზიციის გაძლიერება მთლიანად “ქუჩის” გამოცოცხლების შედეგი იყო, მას ყველაზე მეტად ამ რესურსის დაკარგვისა ეშინოდა. მისი შენარჩუნება კი, ოპოზიციონერთა აზრით, ახალი რადიკალური მოთხოვნების წამოყენებას საჭიროებდა. ხელისუფლებასთან რაიმე შეთანხმებაზე წასვლა, თუნდაც საკუთარი მოთხოვნების შესრულების ლეგიტიმაციის სახით, ქუჩის რადიკალური ენერგიის დაცხრომას და, შესაბამისად, ოპოზიციის კვლავ დასუსტების შიშს იწვევდა.
ხელისუფლების მოქმედების მეორე შედარებით ქმედითი შემზღუდველი ფაქტორი საქართველოში საერთაშორისო თანამეგობრობა, ანუ დასავლეთია. მისი ზემოქმედება არ იწვევს ისეთ სწრაფ და დრამატულ შედეგებს, როგორც ქუჩის ამოქმედება, მაგრამ მისი ზემოქმედება უფრო სტაბილური და სტრატეგიულია. მაინც რას ემყარება მისი ქმედითობა? ან ასე დავსვათ კითხვა: რატომ არის საერთაშორისო თანამეგობრობის ბერკეტები გაცილებით უფრო ეფექტური საქართველოს მიმართ, ვიდრე, ვთქვათ, ბელორუსიის ან უზბეკეთის მიმართ? იმიტომ, რომ საქართველოს თავად აქვს დასავლეთთან პარტნიორობის ინტერესი. ამ აზრით, დასავლეთის მხრიდან საქართველოს ხელისუფლების შეზღუდვა, საქართველოს ხელისუფლების (და, საბოლოო ჯამში, საზოგადოების) მხრიდან საკუთარი თავის შეზღუდვაცაა. საქართველო იმიტომ უწევს ანგარიშს დასავლეთს, რომ თვითონ უნდა დასავლეთის ნაწილი იყოს. მას რომ ასეთი სურვილი არ ჰქონოდა, დასავლეთის ბერკეტები საქართველოს ხელისუფლებაზე გაცილებით შესუსტდებოდა.
რა დასკვნები შეიძლება გამოვიტანოთ ყოველივე ამიდან ქვეყანაში დემოკრატიის პერსპექტივის თვალსაზრისით? საქართველოში ჯერ კიდევ სუსტია იმის სტრუქტურული წინაპირობები, რომ ძალაუფლების დანაწილების ქმედითი და სტაბილური სისტემა ჩამოყალიბდეს. საზოგადოების ზოგადი ორიენტაცია დემოკრატიულ ღირებულებებზე, რისი ყველაზე დრამატული გამოხატულებაც ქუჩის აქციებია, გარკვეულ როლს თამაშობს იმაში, რომ საქართველოში ავტორიტარული პოლიტიკური წყობა არ ჩამოყალიბდეს. მაგრამ ეს არ არის საკმარისი “შეკავებისა და ურთიერთგაწონასწორების” ეფექტური სისტემის დასამკვიდრებლად. ამიტომ, ყველაზე მნიშვნელოვან ფაქტორად რჩება ხელისუფლების პოლიტიკური ნება, შეინარჩუნოს და განავითაროს დემოკრატიული პოლიტიკური ინსტიტუტები. თავის მხრივ, ამ პოლიტიკური ნების უაღრესად მნიშვნელოვანი ხელშემწყობია ზოგადი ორიენტაცია ევროპულ და ევროატლანტიკურ ინტეგრაციაზე და, აქედან გამომდინარე, ახლო პარტნიორული ურთიერთობები დასავლეთის წამყვან ქვეყნებთან და ინსტიტუტებთან. ეს არ არის საკმარისი დემოკრატიის გრძელვადიანი კონსოლიდაციისთვის. მაგრამ არსებული ვითარება უზრუნველყოფს დემოკრატიული ინსტიტუტების თუნდაც არასრულყოფილ ფუნქციობას. ისინი კი, თავის მხრივ, ლიბერალური ეკონომიკის ინსტიტუტებთან ერთად, სავარაუდოდ ხელს შეუწყობს ისეთი სოციალური ინსტიტუტების განვითარებას, რომლებიც მომავალში უფრო დაბალანსებული პოლიტიკური სისტემის შექმნის წინაპირობებს შექმნის. ამ ეტაპზე ეს საქართველოში კონსოლიდირებული ლიბერალური დემოკრატიის ჩამოყალიბების საუკეთესო სცენარია.
Gia Nodia
Tradition of “The Federalist” and the Status of Separation of Powers in the Georgian Political System
Separation of powers is the key to the modern democracy. It enables democracy to be liberal, that is a political regime that defends and guarantees liberty. Today, the liberal quality of democracy is often considered self-evident, but this link is in no way commonplace. Aristotle and most great thinkers of antiquity assumed that democracy was doomed to degenerate into tyranny. The experience of democratic regimes in the ancient and medieval times suggested that they tended to oscillate between the poles of anarchy and tyranny. There is no ground to believe that “the people”, as a collective political agent, is more inclined to respect personal liberty than a monarch – the sovereign in traditional political regimes.
Admittedly, the following view can be considered a matter of consensus (or near consensus) in the contemporary political theory: The only guarantee that a sovereign political authority does not endanger freedom, that it will not degenerate into tyranny or willful and unrestrained abuse of power, is that it is divided within itself. This implies that liberal democracy can in no way rely on the good will of any political agent – a leader, a party, or even people as a whole. It does not mean that the factor of political will is unimportant, that we should not consider whether people in power share the values of liberal democracy, whether respective rules of behavior are natural to them – or to the general public. There can be no liberal democracy in a country unless it has a critical mass of people who share respective values and norms and are ready to fight for them. But this is not enough for a solid and stable – i. e. consolidated – democracy. In other words, democracy cannot depend on a benevolent liberal king. Something else should be there.
This consideration is related to certain views about human nature. People involved in politics tend to be especially ambitious. In order to achieve success in any profession, it helps to actually like one’s job; thus it is rather useful for a politician to love power. If a politician does not strive for power and does not know how to obtain it, he will fail – and never get a chance to benefit his country. But this also means that a politician always wants to broaden the sphere of his authority and often justifies this (probably, in full sincerity) by saying that this way he will be able to accomplish even more good things. Any other kind of behavior would be against the nature of the politician.
Moreover, a person – this also concerns the best people – is not perfect: He is weak, is susceptible to making mistakes or falling into temptations. Being in power enhances both the level of stress and intensity of temptations. That is why this condition brings out a person’s weaknesses and defects in a more conspicuous way. This can imply arbitrary conduct, abusing other people, and other vices. It won’t be realistic to expect from a political leader to be able, on his own, to tame his instinct for broadening his power, or to define clear boundaries, beyond which the concentration of power in his hands becomes harmful for society and endangers the freedom and security of others.
That is why the power of any sovereign, however virtuous and wise, should always be limited. But who should put limits to it? Modern liberal democracy has the following answer: the system of power should be structured in such a way, that the ambition of a person or a group holding power should be balanced by the ambition of another person or group. This kind of relation between powers and ambitions is called the system of “checks and balances”. But while building this system one should take into consideration that the branches of power should not paralyze each other either: each of them should stay efficacious that is, it should dispose of enough power and resources to successfully carry out its responsibilities.
The minimal necessary level of such separation, as recognized by modern political theory, is relative mutual independence of legislative, executive and judicial branches of power. This model was first developed by the French philosopher, Charles-Louis de Secondat, Baron de Montesquieu, while the Founding Fathers of the American democracy elaborated and implemented. The 51st essay of “The Federalist” is a seminal text providing detailed argument in favor of this model.
The structure of separation mentioned above may be called that of the horizontal separation of powers. In most liberal democracies it is combined with a vertical separation, i.e. the division of political sovereignty between the national government and sub-national levels of administration. The strongest form of such separation is federalism, whereby the sovereign functions of authority are divided between, on the one hand, federal entities having characteristics of statehood, and, on the other hand, the federal government uniting them. “The Federalist” gives the first and classical formulation of the principle of federalism. The weaker form of the vertical division is the existence of relatively small self-governing units inside the state that are autonomous within the scope of competence determined by the law. Today the existence of the vertical division of powers in a system of government is regarded an additional and rather desirable component for consolidating the system as a liberal democracy.
The Georgian political system provides for both horizontal and vertical separation of powers. The Parliament endowed with the legislative authority, the President heading the executive, and the local self-government derive their mandates independently from each other and directly from the supreme sovereign – the people. For this purpose, parliamentary, presidential and local elections are held separately from each other. The constitution defines separate competences for each branch of power. The judiciary does not derive its mandate directly from the people, but the Constitution detaches it from the other authorities and strong specifies safeguards for its independence.
At the same time, most independent commentators (we can exclude too politicized, therefore one-sided and radical assessments here) consider the Georgian political system to be deeply flawed with regards to principles of the liberal democracy. Its main shortcoming is the excessive concentration of power in the institution of presidency – which is the same as to say that the level of separation of powers in it is insufficient. The criticism usually focuses on relative weakness of the legislative vis-à-vis the president, effective deficit of independence of the judiciary, and too restricted resources and competencies of the local self-government. This is the main reason why the Freedom House, the American organization renowned for its assessments of the levels of freedom in different countries, for the last ten years ranks Georgia as a “partly free” rather than a “free” country. If this evaluation is fair, Georgia cannot be considered a consolidated liberal democracy; it is a “hybrid regime” with its government including both democratic and autocratic elements.
Why is this so? Where is the root of the problem – in the legislation, in the way specific government behaves, or in some deep structural, social-economic preconditions? Before discussing this issue, let’s consider recognized historical examples of separation of powers.
“Freedom found in the forests”
 
As was said already, the idea that the separation of powers is the necessary condition of the liberal democracy constitutes a basic assumption of political theory today. Its being basic creates an illusion that it should have been possible to somehow derive it from the first principles of the political theory: Certain clever people should have discovered this truth, and then some political leaders inspired with the idea of a free political regime should have made it reality. As I mentioned above, Montesquieu was the first to formulate this principle in the form that is relevant even today. He did this in the 6th chapter of the XI book of his The Spirit of the Laws. What is important for our argument is the title of that chapter: “On the constitution of England”. Montesquieu came to the idea of separation of powers not through theoretical reasoning, but proceeded from experience: Having lived in England, he came to the conclusion that this country had the freest political regime. He then looked for the roots of this freedom and found them in the system of separation of powers that was specifically characteristic of England.
Moreover, Montesquieu remarked that the English did not come to the free regime by purposeful political action. At least in part, the freedom of England was an unforeseen result of historic circumstances. In Montesquieu’s words, “this fine system was found [by the English] in the forests” – i.e. they came across it more or less by chance.
This contingency had at least two main preconditions – political and economic. The political precondition was the struggle between the monarchy and the nobles in which neither of the parties could celebrate full victory; therefore they had to find a compromise. Namely, their struggles led to the signing of the Magna Carta of 1215, the document that distributed privileges and powers between the king and the barons. This became a seminal document in the history of democracy because it defined inviolable personal rights, which could not be breached even by the monarch, the carrier of the sovereign political power. At that time, these rights were not described as universal human rights – this was about the privileges of the nobles. But the Magna Carta launched a more or less continuous process at the end of which most of humankind recognized the existence of some universally valid human rights.
The economic precondition consisted of the fact that England became the place where the commercial society was established and gradually took the center stage. In other terms, it was also called bourgeois or civil society. It introduced a new paradigm of relations between people: When they compete, the victory of the one should not necessarily lead to the destruction or submission of the other (or to a truce that will eventually pave the way for renewed hostilities aimed at mutual destruction). Every party can benefit from the economic competition (this certainly does not exclude that some will go down, but this may mean bankruptcy, getting out of the game, becoming impoverished, but not necessarily death or enslavement). This made Montesquieu believe that commercial society “softens” human mores: the other person is a competitor whom you should outdo, at the same time a partner you cooperate with, but not an enemy to be destroyed.
The relationship between the branches of powers that check and balance each other in contemporary democratic systems differs from the relationship between kings and nobles or that between the merchants involved in mutual competition. But historically there is a direct connection here. When Montesquieu speaks about the separation of powers in England, the legislative authority is represented by Parliament (which historically comes from councils of the nobles, and only later accommodated members of other social groups), while the executive is represented by the King. Montesquieu says that in England, there is balance not only between holders of the legislative and executive powers, but also between two ways of constituting power: elective (Parliament) and dynastic (the monarch). The English system of separation of powers institutionalizes the truce between these historical rivals.
What can we conclude from the English experience and its interpretation by Montesquieu? While talking about the system of separation of powers today, we tend to focus on constitutional provisions. Constitutions, however, are usually drafted by small groups of people, while afterwards citizens (or their representatives) approve or reject them – often without properly understanding the content of a document they are making decision about. However, in order for the constitution drafted by a group of political designers to actually work, its provisions should reflect the main political agents that exist in a given society and the balance of power among them. England does not have a written constitution even now; however, its political system, as described by Montesquieu, was based on a dynamic, though more or less stable balance between two historical rivals – the King and Parliament.
Conditions for political freedom emerge where political power cannot be monopolized – not because nobody wants this, but because nobody is allowed to do it. For such a condition to emerge there should exist at least two strong and independent centers of power whose representatives have failed to destroy each other. But the outcome of such a condition can also be constant chaos and a break-down of any political order at all. Historically, this was the typical result of unsolved political conflicts. It was the experience of the civil war of England that stimulated Thomas Hobbes to create the theory of the stateof nature, where there is no political authority at all. He found this condition so dreadful that he believed in order to avoid it people should willingly subordinate themselves to an absolute sovereign (what today we would have called “dictatorship”).
Liberal democracy implies a chance of a different solution for the problem: The negative experience of the possibility of mutual destruction by the parties should induce them to find a modus vivendi, some more or less stable form of competition and co-existence. In other words, a stable system of political ideas and practices should be established that enables cooperation among competitors. The normal way of life should consist of some middle way between unity (harmony, “brotherhood”, etc.) and war. One can also speak of a new “political culture” here.
Political theory does not have a ready recipe for how such a political culture may be developed. One can say, though, that the establishment of institutions of commercial society (market economy, “capitalism”) greatly contributes to it.
 
The Founding Fathers of American democracy and the principle of separation of powers
 
It was in a completely different historical and political context that the principle of separation of powers was formulated in the constitution of the United States of America. There was no pre-existing, centuries-long record of struggle between the king and Parliament. A relatively small group of people who drafted the constitution and who later were called “Founding Fathers” or “framers” were laying the ground for an edifice of a new state rather than formalizing the historically established balance. This was that special case when adopting a new constitution implied not just changing political regime within an existing country, but launching a new country and laying ground for a new nation. In that, it fully corresponded to the etymological root of the word “constitution”.
For the framers, the main reference points were, on the one hand, the classical liberal theory, primarily the ideas of John Locke and Montesquieu, and historical experience of other political regimes. In particular, they had in mind the record of England (the cultural and historical homeland of the American Colonists), and that of the ancient and medieval republics. In “The Federalist”, these experiences mainly have negative connotations. The monarchy of England is referred to as “tyranny”: This is easy to understand because America had just come out from the war with England, and republicans could not accept monarchy. As to historical democracies, they could not serve as blueprints for two reasons: first, they had existed within the limits of city-states and extending the same institutions to the large entity encompassing 13 States would be extremely problematic; moreover, they were notable for constant instability and weakness.
Despite this, the English political system still had to serve as a reference point for the American Founding Fathers in that Montesquieu had used it as a model. In Harvey Mansfield’s words, what the Americans did was to republicanize the executive[6]: The President of the US more or less resembled the King of England (not, of course, as in today’s system of Great Britain), with the difference that he was elected by the people, that is his mandate was republican. Save for this, the scheme of separation of powers between legislative, executive and judicial authorities in the American constitution generally followed Montesquieu’s blueprint.
What makes the American experience conspicuously different from the British and, consequently, Montesquieu’s model, is the vertical division of the political sovereignty between the federal authority and the States, something we call “federalism” today. As I mentioned already, this is something the Americans invented.
But the copyright is not at issue here. The Founding Fathers had to start from rather different starting points when they were framing the systems of horizontal or vertical separations. While debating the structure of the federal level, they could act as relatively free political designers. Since there had been no pre-existing federal government in America, the federal agencies could not directly continue the tradition of American political institutions. When it came to divisions on the vertical level, however, the situation was completely different. The framers faced much more limited choice there. On the one hand, they had to lay foundation for a fairly strong unified country, but they could only do this through making the States cede their sovereignty, or part of it, of their own accord. The experience of the war with England proved the existing confederal arrangement among the States to be utterly ineffective. The American Colonists did win – largely thanks to French assistance and good luck; but in case of a new conflict they did not have any guarantee of maintaining their independence and the republican regime. In the opinion of the Founding Fathers and their supporters (who were called “federalists”), it was necessary for the existing thirteen States to unite under a single authority. In particular, the latter had to run a unified system of taxation and dispose of a single army. This plan had strong opponents – who were called “anti-federalists” – including such prominent fighters for independence as George Mason and Patrick Henry. They believed that since genuine democracy needed constant control by citizens, this was only possible within relatively small political units (as had been proven by history). If the state authority spread across an enormous territory, it would elude citizens’ control and eventually descend into tyranny.
In such a situation, the most that the Founding Fathers could have achieved was to create a relatively strong federal authority that, however, would not fully subordinate the States, i. e. it would not be the holder of undivided political sovereignty. One can only speculate what they would have done had it been realistically possible to create a unitary state instead. That option, however, was not available.
Moreover, the background of an existing anti-federalist mood influenced the structure of the federal level of authority as well. As I have already said, the idea of the horizontal division of power was based on a certain political philosophy – namely, on the republican values, on the rejection of tyranny. The Founding Fathers had to combine two goals – they had to establish an effective authority capable of carrying out its functions, but they also had to prevent the abuse of power coming from excessive ambition of those in government. Admittedly, the two main authors of “The Federalist” represented these two principles: Alexander Hamilton entered American history as a champion of strong federal executive (of “energy in the executive” as Publius would say), while James Madison focused on ways to restrict those powers. Later, Hamilton (together with John Adams) on the one hand, and Madison together with Thomas Jefferson on the other hand, became strong political adversaries over this issue.  At the time “The Federalist” was written, however, they were still allies in defending the project of creating a federal authority, though also in the texts of Publius researchers can find differences between their approaches.
In this context it is important to understand that Hamilton’s party – that calling for the strong executive – was restrained not only by republican arguments, but also by the fact that had the federal executive been structured as too strong, this would have reinforced the anti-federalist opposition to it and the very idea of transition from confederal to federal arrangements might had been defeated. Conversely, if the federal authority were separated into three branches thus not allowing each other to abuse power to the detriment of the States or individual citizens, the States would have fewer objections to instituting this level of authority.
Preliminary conclusions: how to create and sustain a liberal order
 
I have said at the beginning that the liberal order cannot depend on the will of a benevolent liberal king (or even a benevolent liberal president). It needs an effective mechanism of checks and balances. How is this mechanism made? Can we take a position of some kind of liberal deism: A benevolent liberal king constructs a proper system of checks and balances (in our situation this will probably be done with the help of wise international consultants), and afterwards democracy continues to function as if it were being controlled by an “autopilot”, that is, it follows some inherent democratic software. We cannot exclude this possibility a priori. But the examples discussed have demonstrated that nothing like this has happened in Great Britain or the United States – the classical countries of liberal democracy. In both cases the liberal order was created in the conditions such that there was no real option of concentrating power in single hands, or the probability of such an outcome was fairly low.
After discussing this case we can formulate the hypothesis that the division of power on the level of political institutions should be preceded by the existence of independent centers of power so that neither of them has enough resources to defeat and fully destroy the other. In this context it will be very useful to refer to an argument by Pierre Manent, a prominent representative of the Leo Strauss school, which constitutes an answer to a more general question: why did the liberal order emerge in the first place, and why did this happen specifically in the West? We should remember that for centuries indivisible sovereignty was the norm and it was very difficult even to imagine power being divided within a single political unit.
Here the root of liberal transition is seen in the theologico-political dualism. A unique situation was created in Europe during the late Middle Ages when tension – and an unstable balance of power – developed between the Catholic Church and the secular authority represented by the absolute monarchy. This fissure is historically unique as the norm of the political practice has been the accord between political and religious forces (for instance, it has remained the norm in the eastern Orthodox world). This opening created a kind of an “authority gap” which made it possible to have secular politics and, eventually, to develop  liberal ideas.
In this article, it is difficult to check the hypothesis of the “authority gap” for all those countries that are considered to be consolidated liberal democracies. But even a general overview enables us to see that, as a rule, in liberal democracies there exists a more or less conspicuous plurality of centers of power, and/or social groups and ideological attitudes whereby neither of the parties can fully dominate. In different periods and different countries it can be, for instance, the collision between the interests of entrepreneurs, trade unions and religious organizations (the version typical for many European countries), between the groups oriented towards traditional religious attitudes or modernist-progressivist values, between different confessional groups (the Netherlands comes to mind), between groups oriented towards different foreign-political choices (for instance, people in Taiwan are divided between those who support the idea of unification with China and those who prefer independence), etc. These oppositions are often articulated as “right-wing” and “left-wing” platforms, though the  meaning of “the right” and “the left” vary from one country to another. Neither of the mutually opposed groups may necessarily champion liberal values nor, at least, consider promotion of those values as their major priority (liberal parties are seldom politically strong). However, against the background of dynamic pluralism of interests and platforms, liberal institutions become the only guarantee for creating effective and stable political order.
Notably, the United States remains the only large democracy where Montesquieu’s principle of separation of powers is applied in a consistent manner. In other countries, the attempt to appropriate this principle was not successful (the countries of Latin America provide the most vivid examples), or was interpreted in a rather loose way. Parliamentary republics typical for most European countries illustrate the latter case. Even the British democracy, which Montesquieu used as a model, has practically given up the idea separation of powers in the form which Montesquieu had acclaimed by driving the throne to the periphery of the political system.
In these democracies, it is difficult to talk about strict separation between the legislative and executive authorities, since the basic principle – that these two branches should obtain their mandates independently from each other – is rejected. The executive is generated by the legislative authority through delegating the appropriate functions. Formally, this makes the executive secondary (hence ostensibly less powerful) than the legislative. But if we look at the real workings of the system of power, the opposite will appear to be true: In practice, the legislative power belongs to the majority party or coalition – but the leading figures of this party or coalition find themselves in the executive authority. Therefore, the case is that the party leaders are supposed to be balanced by members of the party (parties) that stand lower in the party hierarchy.
As for the independence of the judiciary, it is strong enough but this is accomplished at the expense of the fact that, unlike the American system, this branch of authority is rather removed from political and, consequently, democratic control. In Europe, they are skeptical about such forms of democratic participation in the judiciary power as electivity of judges or the institution of the jury trial. On the other hand, the political authorities have fairly small impact on the appointment or dismissal of judges. The independence of the legislative authority is mostly accomplished though safeguarding judges, as a professional body, from spheres of social and political control.
Thus, the system of checks and balances is considerably weaker in the parliamentary democracies of continental Europe than in the United States of America – but this does not preclude the former from being recognized as liberal democracies. This only confirms the above hypothesis: The actual limitation of state power is achieved not only through the constitutional scheme of the separation of powers, but rather through the plurality of social institutions, interests and values that is expressed in the plurality of political parties, and through reasonably high levels of democracy within the parties. The success of liberal democracy also depends on such very important background features of the political culture as fairly high level of trust towards political institutions and the habits of power-sharing (not to be confused with the Montesquieu-style separation of powers) and consensus-building in politics.
Now let’s see how this hypothesis will work with regards to Georgia.
Georgia: what exactly is it lacking?
 
The high level of concentration of power is a characteristic feature of the Georgian political system. The same idea can be expressed by saying that the system of separation of powers does not really work. Post-Soviet Georgia has had three different governments, with each of them portraying themselves as radically different from the previous one and accusing the predecessor of being non-democratic. However, the above assessment is not contested with regard to every period of Georgia’s development, and this is true of different political commentators who have otherwise diverse views of these different governments and stages of development.
What is the reason for this, or – to put the question in a more dramatic manner – what (who) is to blame? The Constitution is the prime usual suspect. Which of its provisions are susceptible to criticism for failing to assure a proper level of the separation of powers?
The foremost issue is how the Constitution determines the relations between the executive and the legislative. Two kinds of criticism are usually made in this regard. On the one hand, it is said that the Constitution gives excessive powers to the president hence weakening the legislative authority – Parliament. In this context, the constitutional amendments made by Parliament in February of 2004, in the wake of the Rose Revolution, became the target of an especially strict criticism (also by this author). Before these amendments were adopted, the 1995 Constitution provided for a sharper separation between the legislative and the executive. In its general scheme, it followed the American blueprint, though it gave greater powers to the president (only the president had the right to submit a draft budget, to initiate changes to the structure of the executive, etc). Since February 2004, the system became even more skewed in favor of the presidency: In particular, in the event of a major conflict between the president and Parliament (such as Parliament twice rejecting the draft budget or the composition of the Cabinet), the president has the option of dissolving Parliament. With provisions like this, it can hardly be expected that Parliament would dare to come out against the president as this would entail its own political suicide.
On the other side, most critics are not in favor of the classical system of separation of powers between the legislative and the executive as it is represented in the Constitution of the United States, but give preference to the European-style parliamentary system, which, as I have already said, does not give priority to the principle of separation of powers. Here the main consideration is that the presidential system contributes to concentrating power in the hands of a single person. Presumably, the parliamentary system would be more likely to depend on coalitions of parties whereby mutual opponents are forced to seek for compromise and consensus. In other words, the presidential system implies the “winner takes all” approach, while the parliamentary system recognizes more than one winner – hence making the difference between winning and losing less dramatic.
Both of these arguments are worthy of consideration. Indeed, the constitutional amendments of February 2004 distorted the constitutional balance of powers in favor of the presidency even more then it had been before. On the other hand, if we do not consider the special case of the United States, most successful democracies in today’s world are either parliamentary republics, or mixed (“semi-presidential”) systems where power of a popularly elected president is balanced by a (fairly strong) prime minister whose authority is derived from that of Parliament (France is the classical example of the latter case). Conversely, attempts to copy the American system tend to result in establishing rather unstable and/or not very democratic regimes.
But these arguments are not without weaknesses either. First of all, there is no guarantee at all that parliamentary elections in Georgia will lead to the necessity of creating majority coalitions. The record of parliamentary elections in the country does not confirm this. The parliamentary elections of 1990, 1995, 1999, 2004 and 2008 ended up in emerging of firm single-party majorities  Only the parliamentary elections of 1992 and 2003 (annulled) had different results. But these two cases are not very encouraging: these elections were held when not only the authorities, but the whole state system found itself in crises – something that can hardly be called a normal state of affairs. Admittedly, so far, all parliamentary elections in Georgia held in fairly stable political conditions have repeatedly delivered a single distinct winner.
Moreover, a successful parliamentary system requires a reasonably developed party system whereby parties are linked to various social groups and/or different political platforms. This precondition is definitely lacking in Georgia. All more or less successful parties are created by popular political personalities and serve as their organizational support groups. Shortly before elections, any person with high name recognition can create a party list with totally unknown people in it, and he/she will have a chance of success. If a popular leader leaves the political scene, the party usually follows, like a devoted wife who is buried in a grave with a deceased husband in some traditional societies. This implies that parties are isolated from social groups and interests, they are internally unstable and authoritarian.  If such are Georgian political parties, why can one be sure that the parliamentary system, which will definitely enhance their role, will bring more democratic and pluralistic conditions?
The above does not exclude the possibility that the parliamentary system will suit Georgia better by reducing the degree of concentration of power, without simultaneously undermining political stability and the government capacity for effective action. But the international experience shows that in lieu of developed political parties the parliamentary system does not guarantee proper functioning of democracy, while in the short-term in may lead to a chaotic state that may, in its own turn, generate craving for a “strong hand”. One may find many cases of this on the continent of Africa.
The situation in Georgia is also often criticized for the insufficient independence of the judiciary. Many critics claim that after the Rose Revolution, the courts, imperfect as they had been, became even more subordinate to the will of the executive. But when it comes to defining the reasons for this, legislation is not the prime culprit. Moreover, it is difficult to deny that after the Rose Revolution, the government has made several legislative steps specifically aimed at strengthening the independence of the judiciary. Most of the advice in this sphere coming from the international community has been implemented. According to the critics, the root of the problem is in the political will and actual behavior of the (executive) authorities.
Thus, if the primary reason for the insufficient separation between the legislative and the executive is often seen in the Constitution, causes for lacking independence of the judiciary are sought elsewhere. This would make us think that seeking for the roots of Georgia’s democratic deficiencies in the legislation is not enough. Furthermore, the legislation, especially that of the constitutional level, is decided by politicians and this happens in the context of a certain balance of forces. When we say that the 1995 Constitution provided for the greater balance between the legislative and the executive, we should not forget that at that time, President Shevardnadze and his supporters promoted a model similar to the one that Parliament enacted in 2004, but the ruling coalition did not have two third of the votes in Parliament and had to settle for less.  We’ve got a vicious circle here: the Constitution is the cause of excessive concentration of power, but the actual content of the Constitution is the result of power being concentrated.
How to find the way out of the vicious circle? Presumably (to return to a starting point), we need help of a benevolent liberal king who will not only enact a liberal Constitution, but also behave in the corresponding way. That this is the assumption is, apart from other things, suggested by the predominantly moralistic character of Georgian political discourse. The parties do not debate different approaches to and ways of solving problems that the country faces – instead, they accuse each other of lies, despotism, corruption and/or high treason. Stands taken by the opponents are determined not by the platforms of the corresponding parties, but by the condition of being in government or in the opposition. Those in government tend to highlight patriotic motives and stress matters of state interest, while the opposition tries to monopolize the topics of democracy and human rights. But as soon as the opposition comes to power, it becomes the target of exactly the same accusations that it used to make itself.
So far, the cycle has been repeated three times. One would expect the benevolent king theory to be discredited. If it is assumed that “power corrupts”, how many revolutions had we to go through until this thesis was deemed finally confirmed? The critical events of 2007-2008  made interesting amendments to the Georgian interpretation of the “benevolent king” idea. For the presidential elections of 2008, the opposition united around the platform of abolishing the institution of a strong presidency and replacing it with parliamentary democracy. This platform was absolutely rational and there was nothing unique about it. What was unusual was the fear that an oppositional candidate for president could be poisoned by the spirit of tyranny immediately after taking this position, so that he would start broadening presidential powers like his predecessor did. This fear was the decisive factor for selecting Levan Gachechiladze as the opposition’s joint candidate for presidency, and the same motive was central when marketing his candidacy. Gachechiladze was introduced to the public as a person who was not a political leader, who did not want to be president and could not be one – and these were his major strengths. The rumor spread that Levan Gachechiladze was gravely ill – this was an additional factor why the power would not turn him into another Ceausescu. It was said that Gachechiladze’s only function was to preside over a speedy dismantling of the existing political system and transition to the parliamentary model.
This example demonstrates that a considerable part of the Georgian society and political elite has developed some kind of “neurosis of power”; the cure is seen in the idea of finding a benevolent (non-political, provisional and desirably ill) liberal king, and moving to the parliamentary system whose strongest point is seen in its presumed propensity to encourage coalition governments. However, if we take into consideration the described character of Georgian political parties, we can say that in practice the core of this plan consisted of a power-sharing agreement within a rather narrow group of the political elite. But how solid is the ground on which such hasty coalitions are created and agreements are made within them? What is the guarantee that at some point a healthy and skilful leader will not emerge who attracts popular support and uses it to concentrate power in his own hands? What exactly will prevent such an outcome?
Here we come to the issue of the existence of power centers within society that are supposed to be based on the plurality of resources and interests. What is the basis of pluralism in the Georgian social and political system?
It would not be too much to say that Georgia is lacking the pluralism of interests and values represented in articulated political platforms. At some times, there existed widespread concerns that “the society was split in two” and that this split constituted a threat for the country. The most manifest example of this was the conflict between Zviad Gamsakhurdia’s supporters and his opponents in 1991-1993 (this antagonism lasted much longer but it subsided over time). The events of November, 2007 reminded people of that period: The “split society” concept resurfaced, though fortunately the conflict did not go that far. In both cases, the root of the grave and emotional antagonism lay in differing attitudes towards certain political leaders (Zviad Gamsakhurdia and Mikheil Saakashvili), but the parties did not clearly identify with particular social interests and agendas (standard rhetorical accusations of dictatorship on the one hand and high treason on the other do not count). In each of these cases, analysts can ascribe certain social characteristics to the supporters of this or that party  (some were better represented in the elite parts of Tbilisi, others – in the countryside, etc); they can also distinguish which topics were stronger in the discourse of different players. But still, in neither case was there a distinct social and ideological conflict.
Georgian political society (I include all more or less politically active people in this concept) is distinguished, or has been distinguished, for a rather high level of ideological consolidation. Political parties do not fight with each other on the basis of left-wing and right-wing political platforms: All of them endorse the market economy and, at the same time, call for generous social spending. Everybody defends democracy, human rights, religious and ethnic tolerance, and at the same time promotes a special role for the Orthodox Church and demonstrates profound reverence towards it. Everybody considers the reintegration of Abkhazia and South Ossetia into Georgia to be the unconditional priority of the country, though everybody also says it should only be achieved by peaceful means. All significant parties are pro-Western and support the idea of joining NATO and EU.  There are certain differences, but they are not too conspicuous in the public rhetoric, and they do not predict who will stand where in a critical moment of a political stand-off.
Regional differences and tensions cannot serve as the basis of general political pluralism either. In 1998-2003, there existed an alternative political centre represented by Aslan Abashidze’s political regime in Achara. Though the leader of Achara did not have a distinct political ideology, his political practices were obviously different from those of Tbilisi (he was considerably more authoritarian, in his foreign policies he was clearly oriented towards Russia). It is difficult to imagine that the existence of such a political center could have contributed to the emergence of a democratic system of separation of powers – he was merely a player whose actions undermined Georgia’s statehood. In this context it is more important to note that – as later events demonstrated – Aslan Abashidze’s regime did not have a social and institutional base of any importance. The special character of Achara was based on the person and the regime created by him. As soon as Aslan Abashidze left, the chimera of the “alternative political centre” vanished as well.
De Facto agents of the division of power: the street and the West
 
What can serve as a plausible balancing force for the government in Georgia? Based on the existing political record, two factors may be singled out. The first and the most effective one is the street. To be more precise, we are talking about the critical mass of angry people gathered on Rustaveli Avenue in downtown Tbilisi. Let’s assume that the “critical mass” consists of as many people as can fit on the spot of the Rustaveli Avenue in front of Parliament building (this definition will spare us extremely politicized assessments of exactly how many people came to this or that protest rally).
Experience shows that as soon as such a political agent comes into existence, it envisages serious political changes. Either the government has to go (both Gamsakhurdia and Shevardnadze left this way), or it makes momentous concessions which it would not have made otherwise (April 1989 gravely undermined the Communist regime, in summer 1990 the government accepted an electoral system advantageous for the opposition, the October 2001 rallies led to the resignation of key figures of Shevardnadze’s regime). Events of November 2007 somewhat changed the pattern: The authorities came out of the crisis fairly strong, which was confirmed by the results of the 2008 presidential and especially the parliamentary elections. But one should not forget that following November 7, 2007, the president was forced to resign one year before the end of his term, and the government made other major concessions to the opposition’s demands (the opposition could not fully benefit from them, but this was the result of their tactical blunders).
Since the street is such a significant center of power, most opposition political parties consider it to be their foremost ally. It is not preparation for elections and parliamentary work that constitute the major activities of the opposition parties: They are primarily occupied with trying to mobilize street protests and later to negotiate with the authorities on behalf of the mobilized street. Consequently, as the street activities subside, the influence of the opposition decreases accordingly.
To a certain extent, the street is an agent that effectively limits the power of the government. Even when it is relatively passive, the authority takes into consideration the prospect of people taking to the streets: Therefore, it avoids taking any steps that might provoke mass protests. If such precautions are not made (the behavior of the Georgian authorities from November 2006 to September 2007 can serve as an example), the street will come back to life and the authorities will be forced to backtrack.
The street is a legitimate participant of the democratic political process. But it cannot become a stable institutional balance for the government capable to underpin a consolidated democracy. The street is an unstable and unpredictable agent. That is why it is difficult to base a long-term political strategy on it. If the government acts in a rational way, it can successfully neutralize the street energy for a fairly long time – the latter becomes only a potential player. It is also obvious that the street is not a competent political player. It is not able to oppose the government in a consistent and nuanced manner. Politicians can always interpret its messages in a way they see fit for their own interests. By its nature, the street is not inclined to sharing or dividing power. It bears the political radicalism, it strengthens the attitudes of “everything or nothing”.
This does not imply that political processes where the street is the prime participant cannot lead to the increase of democracy. Let’s take a well-known “Boston tea party” of 1773 when the crowd threw into the ocean the tea intended for import. It was a radical action taken by very angry people, and it contributed to the eventual triumph of the American democracy. The requirements for achieving such a result, however, include the existence of competent political elite as well as other social and political groups besides the street crowd and the acting government. The street can only act as a catalyst, a transitional and intermittent player.
The outcome of the November 2007 political crisis in Georgia can serve as an illustration of less than successful use of street power by the political elite. These events could have paved a way towards a more balanced political system, but this did not happen. A crucial moment was when the opposition refused to take part in the parliamentary vote for the constitutional amendments because at that time they were busy organizing the street protest. Later, the majority reneged on some promised concessions as well. A tactical blunder of the leadership of the opposition is quite obvious, but there may be a deeper reason for this. It was thanks to mobilization of the street that the opposition gained its momentum in the first place; therefore its foremost fear was to lose that resource. But – so the opposition thought – in order to keep the street mobilized, it had to put forward ever new radical demands. Conversely, striking any kind of agreement with the authorities, even through taking part in the procedure that was supposed to turn their own demands into law, would risk abating the radical energy of the street hence depriving the opposition of its major resource.
The second factor that is somewhat more effective in limiting government in Georgia is the international community, that is the West. It cannot get as fast and dramatic results as street rallies do, but its impact is more stable and strategic. Why is its influence relatively effective in Georgia? Or, if we put the question in a different manner, why does the international community hold greater sway in Georgia than it does in Belarus or Uzbekistan? Because partnership with the West is of vital interest to Georgia. In this sense, setting limits to the Georgian government is equivalent to setting limits on itself by the Georgian government and, more broadly, by the Georgian society. Georgia takes western opinion into account because it wants to be part of the West. In lieu of such desire, the levers at the disposal of the West to influence Georgia would have been much weaker.
What general conclusions can we draw from this discussion with regards to prospects of sustainable democracy in Georgia? Structural preconditions for establishing an effective and stable system of separation of powers are still weak in Georgia. General allegiance of the public to democratic values, which finds its most conspicuous expression in the street actions, is an important factor for preventing establishment of an authoritarian political regime in Georgia. But this is not enough for developing an efficacious system of checks and balances. This makes the political will of the government in office to maintain and develop democratic political institutions the most important factor for the success of democracy. This political will, in its own turn, is significantly strengthened by the general orientation towards European and Euro-Atlantic integration and, consequently, close partnership with the leading countries and institutions of the West. This is not sufficient for the long-term consolidation of democracy. But the existing state of affairs allows for some level of functioning of democratic institutions, however imperfect they might be. They, on their turn, in sync with liberal economic institutions, will presumably contribute to developing the social institutions that will eventually enable the creation of a more balanced political system in Georgia. This, at this stage, is the best-case scenario for setting up the consolidated liberal democracy in Georgia.
წყარო:http://federalistpapers.ge/

პოპულარული

"რატომ არ წამოხვედი, შენ იცი რომ სამსახურს დაკარგავ?" - "ქართული ოცნების" მხარდამჭერის მუქარა (ვიდეო)
„მილიონი კაცია და ჩამოყვანილი როგორაა, კამერა მიაბრუნეთ, ნახეთ რა პასუხია, გენიალური“ - ქალბატონი "ოცნების" აქციიდან (ვიდეო)
"ამდენი უპატრონო ადამიანია და ესენი კიდევ ზეიმობენ" - "ოცნების" აქციაზე ირაკლი ხომასურიძემ პროტესტის ნიშნად თავზე ნაცარი დაიყარა (ვიდეო)
"ოცნების" აქციაზე მიმავალი გურჯაანის მერი და მისი სამი თანამშრომელი ავარიაში მოყვნენ
დაწერე კომენტარი